BRICS ampliado: ¿fortaleza o debilidad bajo el liderazgo chino?

Matías Mongan, Colaborador del Gate Center, periodista y doctorando

La XVI Cumbre de los BRICS, del 22 al 24 de octubre de 2024 en Kazán, contó con la participación de 24 Jefes de Estado incluyendo a los cinco países que a partir del 1 de enero pasaron oficialmente a formar parte del grupo: Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Irán, Egipto y Etiopía. Argentina finalmente desistió de participar en el foro tras la asunción en 2023 del Gobierno de Javier Milei.

Finalmente no se decidió avanzar con la incorporación de nuevos miembros plenos, pero se resolvió añadir bajo la figura de “país asociado” a un amplio grupo de 13 países: dos de América Latina (Bolivia y Cuba), tres de África (Argelia, Nigeria, Uganda) y ocho de Asia(Bielorrusia, Indonesia, Kazajistán, Malasia, Tailandia, Turquía, Uzbekistán y Vietnam). De esta forma se confirma el ciclo expansivo de los BRICS, iniciado el año pasado e impulsado sobre todo por China, que busca convertir al grupo en un foro multilateral relevante, con un perfil más político que económico, que resulte funcional a sus intereses en el marco de la disputa geopolítica con Estados Unidos, a partir de enero de 2025 bajo el segundo mandato de Donald Trump. 

El objetivo del artículo es hacer un balance de los BRICS y analizar en qué medida la ampliación es una ventaja y para quien, o si en cambio perjudica la ya de por sí débil cohesión interna y restringe el margen de acción internacional de países latinoamericanos bajo la órbita de EE.UU., como Argentina (que finalmente no entró) y Brasil, que tradicionalmente ha utilizado a los BRICS como una herramienta para fortalecer su modelo de desarrollo nacional y diversificar sus alianzas comerciales y políticas. 

Balance de los BRIC(S): de la crisis financiera al liderazgo chino  

La sigla BRIC se creó a partir de un estudio realizado por Jim O´Neill (2001), un entonces alto directivo de la banca de inversión Goldman Sachs, en el que analizó el impacto económico de potencias emergentes como Brasil, Rusia, India y China, comparándolas con el G7. En 2009, el grupo realiza su primera Cumbre en Rusia y un año después se decide incorporar a Sudáfrica como miembro pleno. El objetivo inicial del grupo era ampliar su capacidad de influencia en el sistema financiero internacional. A partir de entonces, BRICS decidió adoptar una postura colaborativa orientada a garantizar el funcionamiento del estatus quo e incluso desempeñar un rol “estabilizador” (Gratius 2008) durante la crisis financiera internacional de 2008. 

Un ejemplo fue la decisión de los BRICS -en la Cumbre del G-20 realizada en Los Cabos, México, entre el 18 y 19 de junio de 2012- de aportar 75.000 millones de dólares al Fondo Monetario Internacional (China 43.000 millones, Brasil, Rusia e India 10.000 millones cada uno y Sudáfrica 2.000 millones) que permitió adoptar nuevas medidas económicas “anticíclicas” para dejar atrás la crisis en la zona euro (Gambina 2012).

A pesar de su creciente poderío económico -en 2022 el grupo, según el Banco Mundial, era responsable del 26% del Producto Interno Bruto (PIB) global-, los BRICS apenas han logrado ampliar su capacidad de influencia en las organizaciones internacionales tal y como deja en evidencia la revisión de cuotas del FMI. En la reunión del 15 de diciembre del 2023 la Junta de Gobernadores del Fondo aprobó un aumento de 50% en las cuotas de los países miembros que elevarán los fondos del FMI a 960.000 millones de dólares (FMI, 2023). Sin embargo, se dejó sin resolver el problema de los cambios en la distribución de cuotas nacionales a favor de los países emergentes y en desarrollo, decisión que se desplazó a junio de 2025 (Tran, 2024).

De esta forma, el Fondo Monetario vuelve a pasar por alto una de las demandas históricas de los BRICS quienes, en la declaración final de su XV Cumbre realizada en 2023 en Johannesburgo, habían hecho hincapié en que “cualquier cambio en la asignación de cuotas debería traducirse en un aumento de la cuota de los países de mercados emergentes y en desarrollo, garantizando al mismo tiempo el papel y  la representación de los miembros más pobres, y debería reflejar el creciente papel de los países BRICS en la economía mundial” (Radio La Primerisima 2023).

A pesar de las asimetrías socioeconómicas entre China y el resto de los países miembros, al representar el 71% del PIB de los BRICS (García Fernández, 2023), desde la primera cumbre presidencial en 2009 existió una predisposición a actuar de forma diplomática conjunta y de priorizar la búsqueda de “intereses mutuos”, sobre todo en temáticas vinculadas al desarrollo. No obstante, el gobierno chino siempre se abrogó la potestad de ejercer un derecho de veto tácito sobre aquellos asuntos que afecten su interés nacional.

Al ser consciente de que las potencias occidentales no iban a cederle espacios de toma de decisiones relevantes en las organizaciones internacionales, el gobierno chino aprovechó la crisis financiera internacional del año 2008 para poner fin a la política de “engagement”¹ (Nye, 2024) y comenzar a diseñar una estrategia de poder propia en la que los BRICS desempeñarían un rol protagónico. Paralelamente a que su política exterior adoptaba un sesgo cada vez más revisionista China siguió intentando ampliar su influencia en el aún vigente sistema internacional de gobernanza.

Para generar más consenso, el gobierno chino colocó la temática del desarrollo en el centro de su política exterior e impulsó una serie de iniciativas multilaterales de cooperación. La más reconocida es la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI por sus siglas en inglés) lanzada en el año 2013 que demuestra su preferencia por impulsar medidas “diplomáticas flexibles que eluden la plasmación de alianzas [fijas] al estilo occidental optando más bien por asociaciones de intereses” (Gratius y Mongan 2023), asegura Xulio Ríos, asesor emérito del Observatorio de la Política China.

En el marco de la política exterior propositiva y multinivel impulsada por China en los últimos años, los BRICS han evidenciado un paulatino proceso de institucionalización (Stuenkel 2016) y diversificación sectorial, incluyendo temas medioambientales, culturales o científicos, entre otros. Esta dinámica comenzó a cristalizarse en la cumbre presidencial de Fortaleza (2014), donde se sientan las bases de una incipiente estructura financiera siguiendo el ejemplo del Banco Mundial y del FMI. En la declaración final de esa cumbre se anunció la creación de dos instituciones: “el Nuevo Banco para el Desarrollo (NDB por su sigla en inglés) para facilitar transacciones entre los miembros sin condiciones políticas, y el Acuerdo de Reservas de Contingencia (CRA) con una estructura institucional, dotado con una capitalización de hasta 100.000 millones de dólares, planteando la posibilidad de sumar a otros países a esa nueva red de seguridad financiera” (González del Miño, 2024: 68). El capital inicial para fundar el NDB (50.000 millones de dólares) fue aportado de forma ecuánime por los cinco países miembros de los BRICS para evitar críticas respecto al predominio de China que, no obstante, aportó el 41% de los fondos del CRA (Optenhögel, 2024).

En resumen, no se puede disociar este proceso de “institucionalización blanda” (González del Miño, 2024) de los BRICS con el deseo de China de convertir al grupo en un “contrapeso” a las instituciones hegemonizadas por Occidente que contribuya a consolidar un orden internacional multipolar (Optenhögel 2024).

Los pros y contras de un BRICS ampliado: los casos de Argentina y Brasil

Las divergencias de enfoques en los BRICS se manifiestan en muchos ámbitos de cooperación. A medida que su agenda se fue diversificando y aumentó el protagonismo chino comenzaron a aparecer las primeras voces críticas respecto al perfil que estaba adquiriendo el grupo, principalmente por parte de países como India y, en menor medida, Brasil y Sudáfrica que históricamente han actuado como potencias medias y han desempeñado un rol de nexo entre el Norte y Sur.

Estos países se han mostrado críticos respecto a la ampliación de los BRICS impulsada por China, ya que tienen cierto temor a perder peso en el grupo y a que la ampliación debilite la ya de por sí frágil cohesión interna. “Mientras la incorporación ha contribuido a aumentar el estatus internacional del grupo, a su vez acarrea un difícil problema: ya que admitir demasiados nuevos miembros puede contribuir a diluir la dinámica interna de los BRICS, haciéndolo ineficaz si sigue funcionando sobre la base del consenso” (Tran, 2023).

Stuenkel (2023) considera que el ingreso de los nuevos miembros plenos en 2023 (Egipto, Etiopía, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos e Irán) contribuye a aumentar el liderazgo de China y a acentuar el sesgo discursivo “antioccidental” del bloque. Además quedan dudas respecto a qué tipo de aporte pueden realizar estos nuevos miembros a los BRICS. A primera vista fortalecen su poderío energético y lo ubican como un actor capaz de imponer sus designios en el mercado internacional de petróleo y gas. Pero esto incrementará la vulnerabilidad internacional de Europa, importador neto de ambos commodities, pero no así de EE.UU, que en estos últimos años ha visto incrementar sus reservas gracias al fracking.

La ampliación ha contribuido, por último, a perjudicar el poder de atracción internacional de los BRICS y a modificar la forma como el organismo suele ser visto en el “Sur Global”, tal como se analiza a continuación tomando el ejemplo de debates internos en países latinoamericanos como Argentina -que finalmente desestimó entrar en el bloque- y Brasil.

El gobierno Milei rechazó la incorporación por considerarla “poco oportuna en esta instancia”, además de ir a contramano de su objetivo de impulsar un alineamiento automático con EE.UU. En un comienzo, esta decisión fue criticada por un sector de la academia (Zelicovich 2024, Frenkel 2024) que consideró que dicha postura se basaba en motivos ideológicos. Otros plantearon que el ingreso a los BRICS podría atraer más costos que beneficios, teniendo en cuenta la creciente disputa por esferas de influencia entre EE.UU. y China: “Ingresar al BRICS implica formalizar compromisos institucionales innecesarios, que pueden entrañar contradicciones difíciles de salvar en un contexto de mayor rigidez en los esquemas de alianzas” (Actis, 2023:23). 

En este marco se destaca la necesidad de que países periféricos como Argentina impulsen un modelo inserción internacional equidistante respecto a ambas potencias, también denominado “hedging strategy”. Según este esquema, desarrollado por Yan Xuetong (2020) y que presenta similitudes con el modelo de “autonomía en la dependencia” elaborado por Gerson Moura (1980), los países semiperiféricos deben tratar de evitar temas que no le redundan en un beneficio económico y tratar de enfocar la agenda bilateral hacia un enfoque de desarrollo, más afín a sus intereses.

Para funcionar la hedging strategy, advierte Xuetong, los tomadores de decisión tienen que tener autonomía decisoria y evitar comprometerse abiertamente con uno de los bandos en pugna, en este caso China y EE.UU. Así, el ingreso de Argentina a los BRICS, que se encuentra bajo la órbita del liderazgo chino con un creciente sesgo “antioccidental” (Optenhögel 2024) podía ser visto como una declaración política de intenciones que perjudique la relación bilateral con EE.UU., además de no implicar ningún tipo de beneficio económico tangible, de momento. “Si la intención pasa por apuntalar la dimensión financiera, sumarse al BRICS como miembro pleno es innecesario, bastaría solo con entrar en el Banco de los BRICS (Uruguay lo hizo). Esto implicaría una menor exposición política, algo recomendable en un contexto de transición e incertidumbre global” agrega Actis (2023:23-24).

La decisión del gobierno Milei de no ingresar a los BRICS no sólo dejó al gobierno de Lula sin un socio claro para articular posiciones diplomáticas en el marco de un organismo ampliado sino que también generó un debate interno sobre si los BRICS continúan siendo una herramienta funcional, o no, para de la política externa de Brasil.

En este contexto, Gomes de Saraiva(2023) considera que la ampliación de los BRICS perjudica al país, ya que diluye su capacidad de generar agenda, además de limitar su margen acción internacional, al quedar en algunos temas demasiado vinculado a los posicionamientos diplomáticos revisionistas impulsados por el gobierno chino y ruso. “Los países BRICS dejan de ser las grandes potencias de cada región para conformar un grupo de países que no están ni en el Norte ni en el Sur. Al fin y al cabo se termina creando un espacio de actuación más para China. Cuanto más se amplían los BRICS, más destaca el liderazgo de China” (Gomes de Saraiva 2023). 

La política externa brasileña del PT ha considerado la autonomía como una herramienta orientada a fortalecer su modelo de desarrollo nacional o, en su defecto, para ampliar su margen de acción internacional. Durante muchos años BRICS cumplió con eficacia este último requisito, a tal punto que la participación brasileña en este foro se convirtió en uno de los ejemplos paradigmáticos de la búsqueda de la “autonomía por la diversificación” (Vigevani y Cepaluni 2007), modelo de inserción internacional utilizado por el Presidente Lula da Silva.

Según el Realismo, el paso de un sistema internacional multipolar a un creciente bipolarismo (Creus, Actis 2020) pone en crisis este enfoque, ya que el rol internacional de los BRICS también ha mutado producto de los cambios en el sistema de poder global. Esto ha llevado a que para un sector de la academia BRICS deje de ser visto como una entidad que promueve una mayor democratización en el sistema de toma de decisiones en las organizaciones internacionales.  

A modo de cierre

El principal desafío de los BRICS es seguir generando “intereses mutuos” y cooperación entre Estados y actores privados en beneficio de todos. Esta tarea recaerá sobre China, al posicionarse como principal referente político y económico del bloque, que en estos últimos años ha sido capaz de promover distintas iniciativas multilaterales de desarrollo que le permitieron ampliar su nivel de poder blando.

China tiene que lidiar con un creciente número de países que persiguen intereses diplomáticos distintos, lo que por ende amenaza con socavar la cohesión interna de los BRICS+ y con incrementar las críticas respecto al liderazgo de Beijing. Por ello tiene que generar consensos internos. A su vez debería evitar radicalizar el discurso en contra de Occidente para no perjudicar los intereses diplomáticos de países como India y Brasil que ven con escepticismo la deriva que han tomado los BRICS y que históricamente han actuado como un nexo entre Norte y Sur. Todo esto en el marco de un menor crecimiento de sus economías y del retorno de Donald Trump a la presidencia de EE.UU, en 2025, que intensificará la rivalidad con China. 

Desde su creación casi veinte años atrás, los BRICS han atravesado distintas etapas. Han pasado de ser una “convención”, signada por la informalidad y enfocada en temas financieros a convertirse en una entidad intergubernamental que interviene en distintos sectores del sistema internacional. En este marco busca presentarse como un modelo de gobernanza alternativo al propuesto por Occidente mientras​ paralelamente sigue intentando ampliar su capacidad de influencia en organizaciones multilaterales tradicionales. La ampliación, sin embargo, abre un nuevo escenario y reconfigura la correlación de fuerzas al interior del grupo generando crecientes tensiones. 

[1]Según el autor esta estrategia diplomática de “contención”llegaría a su fin tras el ascenso al poder de Donald Trump en Estados Unidos en el año 2016, quien intensificó la disputa geopolítica contra China y la dotó de un alcance global.