南方共同市場（Mercosur）的三項新挑戰
Matías Mongan，UAM 博士生，Gate 中心研究員
由阿根廷、巴西、巴拉圭和烏拉圭於1991年創立的南方共同市场，未來面臨三項挑戰：與歐盟（EU）四分之一世紀談判的結束、玻利維亞加入集團，以及阿根廷和巴西總統之間的分歧。本文著重分析這三項挑戰是否會讓南美洲集團在多年的不確定性與一再的政治體制危機後，變得更有活力。
與歐盟沒有進展
九月初Mercosur與歐盟之間的會議幾乎沒有任何進展，歐盟表示「尚未準備好」與Mercosur敲定集團間結盟的最後細節，包括自由貿易，歐盟五年前與Mercosur簽署了「原則上的協議」。雖然巴西總統盧拉‧達席爾瓦 (Lula da Silva) 宣佈南方共同市场「已準備就緒」，但農業仍是完成 1999 年在里約熱內盧舉行的首屆拉丁美洲-加勒比海-歐盟高峰會所展開的漫長談判程序的主要障礙。
不簽訂協定會損害南方共同市场的利益，因為其成員國將需要歐盟的財務和技術援助，以避免能源矩陣的變化（電動汽車）對汽車行業的負面影響（ECLAC，2024），而汽車行業在歷史上一直被認為是南方共同市场的基礎。除了中國之外，歐盟也透過 EUROCLIMA¹ 區域合作計畫及其他計畫，在此領域扮演積極的角色。然而，歐盟的努力集中在促進「車輛消費的改變」，而非陪伴這些國家的生產、生態與能源轉型過程，讓這些國家能夠適應國際貿易體系中更嚴格的環保要求。
舉例來說，巴拉圭運輸系統轉換專案是在歐盟透過其EUROCLIMA計畫的財政支援下進行的。 雖然這些協議很重要，因為它們有助於促進能源轉型，但這些協議並不足夠，因為它們的目的只是修改該區域國家的流動性標準，但對經濟體本身並沒有直接影響，經濟體需要透過永續生產系統進行運作，以保證其產品的對外可及性。
因此，作為南方共同市场第二大貿易夥伴的歐盟，必須加強在此領域的合作，並為其提供多層面的方法，以解決能源轉型所涉及的多重挑戰（UNCTAD, 2023）。這一立場不僅對環境有益，還能讓該組織恢復其在該地區的部分影響力或軟實力，並為兩個集團就可持續發展問題達成初步共識奠定基礎。除其他事項外，儘管歐盟與南方共同市场結盟協定（EU-Mercosur Association Agreement）正式簽署至今已有五年，但這個問題仍未促使協定的執行取得進展。
南方共同市场中的玻利维亚：加法还是减法？
第二個挑戰是由Evo Morales的前財政部長Luis Arce所治理的玻利維亞在經濟與政治方面的加入。在7月8日舉行的南方共同市场高峰会议上，玻利维亚首次以正式成员的身份与会，其代表是玻利维亚总统路易斯-阿尔塞（Luis Arce），他的出席与阿根廷总统哈维尔-米莱（Javier Milei）的缺席形成了鲜明对比。
玻利維亞於 2023 年底正式成為南方共同市场的成員。這個安地斯國家將有四年時間適應南方共同市场的法規，其中包括採用南方共同市场共同命名法和共同對外關稅 (CET)，以及其他關稅措施。
玻利維亞總統在演說中認為，玻利維亞加入南方共同市场後，將可增加與其他成員國的貿易，並加強各經濟體的生產互補性。然而，應該注意的是，正如拉加經濟委員會（2024）所指出的，玻利維亞的加入並沒有改變該國在1996年簽署的《經濟互補協議》框架內與南方共同市场成員國已有的貿易。
毫無疑問，玻利維亞政府的主要目標是恢復21世紀前十年的貿易水準，當時該集團是玻利維亞50%以上出口的目的地，以及40%以上進口的原產地，而在2023年，對南方共同市场的銷售僅佔總額的24%，採購則為30%（ECLAC，2024:38）。
比較不清楚的是玻利維亞對南方共同市场的貢獻。Arce在演講中強調，他的政府可以扮演「整合樞紐」的角色，協調南方共同市场與安地斯國家共同體的利益，玻利維亞與哥倫比亞、厄瓜多爾和秘魯也是安地斯國家共同體的成員，接手最初的計畫，將兩個集團結合起來。他也促請玻利維亞致力於玻利維亞及該地區所擁有的策略性天然資源的工業化，其中他特別強調鋰元素 (Arce 2024)。
天然瓦斯歷來是玻利維亞國家出口的主要商品之一，目前佔對阿根廷和巴西出口總額的 18.8%（ECLAC，2024:39）。但過去三年的天然氣產量急遽下降，從2021年的169.69億立方公尺降至2023年的133.90億立方公尺（Bnamericas 2024），有可能淡化玻利維亞加入南方共同市场先驗地帶來的主要經濟吸引力。
玻利維亞總統對該集團的未來感到樂觀，並強調為了集體利益，必須超越任何可能存在的意識形態差異，共同合作：「我們必須能夠在尊重政治體系及人民主權選出的政府類型的基礎上，推動該區域的整合」（Arce, 2024）。
Lula 與 Milei 之間的分歧
第三次和第三項挑戰是解決阿根廷和巴西之間的政治裂痕。防止阿根廷和巴西政府間的政治噪音造成新的南方共同市场癱瘓，終止盧拉-達席尔瓦重新掌權後該集團相對的制度活力，無疑是一個難以解決的挑戰。
儘管盧拉‧達席爾瓦重新執政讓人認為南方共同市场可以成為深化經濟整合及成員國間合作的工具，但巴西與阿根廷政府之間的意識形態分歧卻有可能延長該集團的癱瘓狀態，而此時必須建立「最低限度」的共識，才能面對當前區域與國際情勢的多重挑戰。拉丁美洲及加勒比海經濟委員會 (ECLAC) 指出，能源轉型是其中一項挑戰，威脅到一體化進程的可行性。
巴西總統明確表示有意「重新啟動」南方共同市场。除了促成玻利維亞加入外，他還將前任總統博爾索納羅（Jair Bolsonaro）拖欠的款項規範化，以便為南方共同市场結構銜接基金（FOCEM）等重要組織以及南共市、南方共同市场秘書處和南方共同市场社會協會等實體提供資金。然而，在2023年12月阿根廷的米列伊上台之後，這種動力似乎陷入了危機，這位總統幾乎沒有深化南美一體化的傾向，對於氣候變遷等現象，他的言論充滿兩極化和懷疑。
問題在於盧拉與米磊對於國際貿易體系的運作，也就是南方共同市场的運作，有著完全不同的看法。盧拉讓這個集團在巴西的國際介入模式中扮演核心角色，並強調南方共同市场需要介入價值鏈，同時又不削弱策略性生產部門，而Javier Milei則認為貿易規則應該由市場本身來建立，而不是由國家或集團（如南方共同市场）來建立。因此，他決定不出席在巴拉圭舉行的總統高峰會，而是派外交部長 Diana Mondino 出席，這個舉動甚至受到與他的經濟思想更一致的領導人批評，例如烏拉圭的 Luis Lacalle Pou。
盧拉與米磊之間的政治爭議暫時沒有損害南方共同市场的對外貿易動力，根據拉加經濟委員會（2024:6）的資料，2024年第一季各成員國的出口成長了4%。至於區內貿易，最大的負面影響出現在巴西經濟，因為根據南方共同市场外貿統計系統（SECEM），阿根廷出口（其中82%是針對巴西）在2024年成長了7.25%，而進口（幾乎74%來自巴西）則下降了31.4%。相比之下，巴西對該集團的出口在 2024 年下降了 29.38%（65% 輸往阿根廷），而進口則成長了 7.21%。
其他挑戰與觀點
除了阿根廷與巴西之間的政治不協調之外，南方共同市场還面臨其他更為結構性的挑戰，威脅到一體化進程的可行性。根據 SECEM 的資料，這些挑戰包括疲弱的經濟成長，以及其生產架構的衰退，這是由於與中國更緊密的貿易關係所產生的現象，中國是該集團的主要貿易夥伴，也是其約 29% 出口的目的地。
問題是，該集團不僅銷售量減少，還加深了其作為原材料淨出口國的形象，因為它已沉浸在一種新的國際分工中，中國和其他亞洲國家成為南方共同市场的工業產品供應商，取代了該集團自身成員的角色。
儘管「區外」保護程度相對較高，南美洲國家成為主要的農業、礦產和能源商品出口國（ECLAC, 2024: 20）：「2023 年，以天然資源為基礎的商品出口佔該集團總銷售額的 78.4%，佔對南共市本身出口的 46.7%。2011 年，即使國際商品價格處於較高水平，後者仍佔 35.2%」。
譴責引起了學者（Busso Zelicovich 2021、Bianculli 2024、Teubal and Palmisano 2015）和政治精英的注意，他們幾十年來一直在強調，儘管沒有採取具體措施來應付這項挑戰，但仍有必要使生產結構多樣化。這導致忽略南方共同市场面臨的其他複雜挑戰，例如能源轉型，政府需要儘快處理這項挑戰，以避免對汽車業造成負面影響（ECLAC 2024），汽車業歷來被視為整合主義進程的基礎。
國際社會推動的主要措施之一，是以電動車取代內燃車。這個動態為南方共同市场帶來了新的外部弱點，因為電動車的生產需要發展新的生產能力和財政資源，而該地區的國家目前缺乏這些能力和資源，而且有可能毀掉現有的幾個生產鏈，涉及約50萬人（ECLAC, 2024:47）。
因此，Mercosur 各國政府必須拋開政治分歧與意識形態偏見（尤其是阿根廷總統 Javier Milei，他在競選期間宣揚拒絕氣候變遷的論述），以設計促進能源轉型的公共政策，並善用南美洲集團的比較優勢。南方共同市场拥有世界上最大的锂储量之一，是生产电动汽车电池的关键矿产，但这种商品最终被出口到中国、韩国和日本等国家，造成了新的贸易依赖。
另一方面，一些南方共同市场成员国启动了区域范围内的初期工业化经验（ECLAC 2024）。最先進的措施發生在巴西，盧拉政府於 2024 年推出「綠色移動與創新國家計畫」（Mover），目的是透過稅務獎勵減緩碳排放（Agência Brasil 2024）。烏拉圭與巴拉圭也推動類似措施，巴拉圭於 2023 年 5 月宣布推出「電動交通總體計畫」，將 100%的公共運輸車輛與 50%的物流運輸車輛電氣化 (ECLAC，2024:48)。根據 ECLAC 的資料，阿根廷是唯一尚未提出任何推動電動交通政策的國家，儘管該國擁有進入此領域所需的技術與天然資源。
面對所有這些挑戰和集團內部的問題，要為南方共同市场注入新的積極動力並不容易，但南方共同市场33年的歷史顯示了它的韌性和不斷自我革新的能力。與歐盟達成明確的協議、擴大包括玻利維亞，以及阿根廷與巴西之間撇開意識形態分歧的基本諒解，將有助於鞏固拉丁美洲最重要的一體化與政治協調進程。
[1] 有關該方案的更多資訊，請參見：https://www.euroclima.org/。