2024 年未來高峰會： 為下一代締造更美好的未來？
作者：Lic. María Paula Ballesteros。門戶中心 2024 年 10 月
幾天前，「未來高峰會」在紐約聯合國總部舉行，這是世界主要大國與主要公民社會行動者經過數月的談判與討論後的成果。在國際合作機制被嚴重削弱之際，或者正如芬蘭領袖Alexander Stubb在峰會的一次對話中所說，「在一個被 」交易失調和多極失調 「支配的世界中」，這次活動尋求重振多邊主義。
首脑会议通过了三份重要文件：《未来契约》（包括56项行动）、《全球数字契约》和《后代宣言》。未來契約》以共識方式獲得通過，但也有不情願或棄權的國家，它是改變聯合國（UN）系統並使其適應 21 世紀挑戰的里程碑。 在首腦會議期間已獲得大多數國家的批准。然而，由於俄羅斯在最後一刻嘗試修訂，導致其對該契約文件投了否決票，隨後又有 6 個國家（白俄羅斯、北朝鮮、伊朗、尼加拉瓜、蘇丹和敘利亞）投了否決票。還有 16 個國家投棄權票：阿根廷、阿爾及利亞、玻利維亞、中國、古巴、伊拉克、哈薩克斯坦、基里巴斯、老撾、馬來西亞、馬爾代夫、阿曼、巴基斯坦、沙烏地阿拉伯、斯里蘭卡和泰國）。
氣候變遷等生存挑戰的加速，或人工智慧等技術被濫用的後果，使氣餒成為常規的國際景象更加惡化。如果我們再加上 Covid 19 大流行病以及烏克蘭和加沙的戰爭（這兩場戰爭顯示出全球治理在保證和平與安全方面的功能失調），那麼啟動新的工具和挑戰，為這些新的風險提供和平與可持續的解決方案就變得必要和迫切了。
此次峰會不僅提出了聯合國體系結構改革的迫切需要，還強調了在全球解決方案中納入非政府行為者（非政府組織、私營部門和公民社會）的重要性，以便以更具包容性的方式解決當前的問題。在這次會議上，還呼籲青年在首腦會議舉行前兩天召開青年日，表達自己的意見。
在這次會議上，大家對於盟約的真正影響和實踐持懷疑態度，並更傾向於強烈呼籲實踐針對氣候變遷、性別歧視、種族歧視、不平等、貧窮和數位鴻溝的具體政策。
安全理事會的不作為和改革的必要性
未來高峰會的中心主題之一，就是堅持聯合國安全理事會無法在世界上日益嚴重的暴力事件面前採取有效的行動。烏克蘭和加沙的戰爭，以及蘇丹和敘利亞的衝突，暴露了這個聯合國系統重要機構的癱瘓。保留給五個常任理事國（美國、俄羅斯、中國、法國和英國）的否決權阻礙了最緊急的決議，在尋求和平解決方案的過程中造成了長達數十年的僵局。
安全理事會的無為已導致聯合國被視為解決世界上最緊急衝突的無能者。此外，隨著越來越多的國家以保護其國家利益為借口，在聯合國框架之外採取單邊行動或結盟，被理解為聯合國集體體系的國際社會的概念受到侵蝕。而面對現行體系的無為而治，這樣的立場是不容批評的。正因如此，這個以戰後邏輯構想的國際組織，才如此需要改革與重組，正如秘書長安東尼奧‧古特雷斯（Antonio Guterres）所言：「我們不能用為祖父母建立的機構，為我們的子孫創造未來」 ¹。
未來峰會明確表示，安全理事會改革是當務之急。目前的結構是在第二次世界大戰後設計的，即使稍作更新，也不能反映當代地緣政治的現實。非洲、拉丁美洲和亞洲部分地區等整個地區的代表權仍然不足，而五個常任理事國繼續壟斷對非常任理事國的地區（非洲）最重要的決策。
在其關於聯合國安全理事會改革的觀點中，《未來契約》強調迫切需要使安理會更具代表性、更包容、更透明、更高效、更有效、更民主和更負責任。這是確保該機構充分應對當今衝突的唯一方法。
提到了一些推进改革的具体行动，包括：
- 加強政府間談判：會員國承諾在這些談判框架內加強努力，表明安全理事會改革是當務之急，不能再推遲。
- 安全理事會與大會之間的關係：目的是改善這兩個機構之間的關係，確保安全理事會符合國際社會更廣泛的利益，而不僅僅是少數國家的利益。
總體而言，本文件強調在全球挑戰日益增加的背景下，安全理事會確保以更公平、更有效的方式維護國際和平與安全的重要性。文件強調有必要改革和限制否決權的使用，使安理會更加有效和民主。文件建議，否決權的使用不應妨礙安理會在危急情況下採取行動，特別是在嚴重侵犯人權、種族滅絕、戰爭罪或影響國際和平與安全的武裝衝突等問題上。
否決權改革提案旨在減少這一工具的濫用 ， 使安全理事會的決定更能反映全球共識 。此外，它提倡在使用否决权时实行问责制的理念，这意味着常任理事国在使用否决权时必须公开说明理由，这将提高透明度和问责制。
簡而言之，限制否決權的使用被視為加強安全理事會的合法性和提高其在面對國際危機時更迅速和公平地採取行動的能力的重要一步。如果要求使用否決權，則與涉及特定大多數的投票相聯繫的提案可能有助於實現這種平衡，但仍有不足，因為目前的情況仍然是由五個常任理事國決定。
未來契約》也提到了區域代表 權和將新成員納入安全理事會，作為使其更具包容性和代表性所需的改革的一部分。然而，對於這些未來的成員是誰，並沒有任何具體的澄清或建議。
安全理事會改革是聯合國系統內爭論最激烈的問題之一，2025年似乎是決定性的一年，屆時將有可能看到前幾次會議提出的建議和工作路線以及《未來契約》最終文件是否可行。
然而，新增成員的確實數目仍有待商榷。擴大本身可以改善地域代表性，使理事會更具包容性，但也可能減慢決策速度，因為需要更多的參與者達成更多共識。
另一方面，說服俄羅斯或美國等大國減少使用甚至放棄否決權是最大的障礙之一。這是因為否決權被認為是他們在安理會內影響力的支柱之一。潛在的策略包括：
- 局部或有條件的改革：一種較溫和的方法可以建議限制在某些情況下使用否決權，例如大規模侵犯人權或種族滅絕。目前已有一些倡議，如法國和墨西哥等國推動的行為守則，敦促常任理事國在發生大規模暴行時避免使用否決權。
- 外交誘因：密集的雙邊外交與聯合國其他領域的改革（如重新配置資金或分配和平任務的責任）相結合，可以使美國或俄羅斯產生更大的興趣，接受有限度的改革。但這是一個複雜的過程，因為兩國都會將否決 權的削弱視為權力的重大損失。
- 國際壓力：來自國際社會的壓力雖然不大，但也可能產生影響力。傳統上被排除在聯合國權力核心之外的國家已經推動改革，以降低否決權的分量，但外部參與者對美國或俄羅斯的影響仍然有限。
除了《未來盟約》的指導方針之外，至今尚未就擴大或否決問題達成任何明確的協議。由於成員國之間，尤其是主要大國之間的分歧甚大，討論停滯不前。然而，一些較小的改革，例如提高非常任理事國遴選程序的透明度，已取得進展。
擴大安全理事會可以增加該機構的代表性和合法性，使其更加民主，更能反映當今的多極世界。
加入新會員
為了提出加入新常任理事國或非常任理事國的建議，以便有效地使安全理事會更符合當今世界的現實，應考慮到界定這些國家目前所具有的具體份量和影響能力的相關因素。其中一些列入的標準可以是那些自安理會成立以來作為非常任理事國參與次數最多的國家。另一方面，考慮 GDP 或人口規模作為標準也很重要，但也應該確保世界不同地區的代表性更加平衡。另一個可以考慮的重要標準是，那些在多邊主義、外交和維和行動中表現出堅定承諾的國家應該被考慮成為常任或非常任理事國（日本就是一個例子），那些在區域穩定和合作中扮演重要角色的國家也可以成為安理會的有效代表，幫助疏導區域集團的關注（例如南非在非洲聯盟中或巴西在南方共同市场中）。
此外，一個國家對安全理事會維護國際和平與安全的核心任務做出貢獻的能力，也可以被加入成為成員的重要標準。這包括為聯合國和平特派團提供部隊、財政資源和外交支持。(印度是聯合國維和任務的最大出兵國之一）。
最後，一個不可或缺的標準應該是吸收能夠在危機情況下進行談判和調解的成員。在全球層面展現外交技巧的國家可以加強安理會的運作，巴西就曾多次這樣做。
安全理事会新常任理事国和非常任理事国的遴选应综合考虑这些标准。这样做将加强安理会的代表性、合法性和有效性，使其能够更好地应对当前和未来的全球挑战。
然而，擴大可能會對安理會的有效性產生相反的影響。一個擁有更多成員的機構將面臨難以達成共識的問題，尤其是在需要快速反應的危急情況下。如果行動者的數量大幅增加，因意見分歧而導致癱瘓的風險也會增加， 這可能會降低安理會在國際危機中採取有效行動的能力。這無疑是改革將面臨的最大挑戰之一。
安全理事会成员增加后将更具代表性和民主性，但代价是决策更加复杂。關鍵問題仍然是如何平衡這兩種需求：代表性和效率。然而，只要主要大國，尤其是俄羅斯和美國，仍然不願意改革否決權，否決權改革的實質進展仍將是一個挑戰。
全球治理的新地平線
未來契約」不只是安全理事會的改革。它尋求對全球治理進行整體重組，使多邊機構適應 21 世紀新出現的挑戰，如數位化、人工智能、氣候變化和日益嚴重的不平等。
全球數位契約」是該契約中最具創意的一點，它提出了以負責任的方式規範人工智慧等新興科技的承諾，以消除數位隔閡，防止這些工具加深全球不平等。
後代宣言」是各國通過的保護後代權利與福祉的承諾，確保今日的決策不會損害後代享有相同權利與機會的能力。這是這份文件的目標，或至少是在通過這份文件時，在首腦會議日所說的。
本宣言首次在 「後代 」這一新名詞下，提出了全球治理中關於可持續性、代間公平和長期責任的主要原則。它強調了應對氣候變化、環境退化、可持續發展和自然資源保護等全球挑戰的重要性，以確保後代擁有一個可生存的未來。
根據聯合國 2023 年 3 月的出版物，「後代是指在我們之後的所有人」。在這個意義上，他們表達了對當前行動的重要關注，以及這些行動如何影響這些世代的生活和他們有效實現所有權利的能力。根據這份文件（聯合國，2023 年），「他們不屬於現在的世代；根據目前的人口預測，他們的人數將會更多。
未來契約》也強調，必須改革國際金融機構，如世界銀行和國際貨幣基金組織，使其更能回應發展中國家的需求，並在歐美國家明顯佔優的世界中，促進更公平、更公正的經濟體系。該文件以前所未有的方式強調了重要而迫切的問題，例如發展中國家的債務或國際稅制的建立。這個創新的構想是以建立一個國家元首和政府首腦與國際金融機構領導人的對話論壇為基礎，目的是讓聯合國重新成為全球經濟辯論的中心。
讓新的非政府行動者參與
未來峰會最重要的成就之一，就是讓非政府組織參與討論。來自非政府組織、私營部門、學術界和公民社會的代表在制定解決暴力、貧窮和數位化等全球挑戰的提案方面發揮了關鍵作用。
在高峰會舉行前兩天，數百位知名人士、來自各行各業的世界領袖以及大批年輕人聚集在一起，參加第二屆「行動日」活動。這些日子強調了種族滅絕和殺害女性的高發生率，改變必須是真實的，而不僅僅是書面的行文，作為真正的改變工具。還強調了為減少世界各地的不平等而奮鬥的重要性。
他們專注於三個優先主題：數位化與科技、和平與安全、永續發展與融資。除了這些主題之外，會議得出的結論是：需要一種創新的方法，用新思維來解決新舊問題，而公民社會在實施契約中的作用對於從一廂情願的想法到實施關鍵行動的具體路線圖是至關重要的。
公民社會、學術界、非政府組織和私營部門在實施契約中商定的行動中是不可或缺的，因為他們可以監督過程、帶來創新的觀點和資源來解決全球問題。这种 「全社会治理」方法是使联合国决策更具包容性和有效性的关键。
結論： 改革是和平的唯一選擇
未來高峰會是尋求解決日益嚴重的全球暴力和多邊制度的局限的轉捩點。未來盟約》的通過，標誌著全球開始努力使整個聯合國結構現代化，使其適應當前和未來的挑戰。
然而，要使該契約產生真正的影響，當務之急是對整個體系進行重組，但最重要的是對安全理事會進行改革。毫無疑問，這需要解決否決權這個主要症結。由於常任理事國的地位以及它們為確保這種情況不變而產生的壓力，這個問題至今仍未找到解決辦法。
在未來幾個月內，預期會發生的大規模事件：烏克蘭和加沙戰爭、升級和擴展到新領土，使衝突達到最緊張的程度，以及另一方面，美國等國家的選舉全景會發生什麼變化，這無疑會對國際秩序產生影響，這也是非常重要的。
適應變化是唯一永恆不變的，這個新世界必須有一個符合自身需要和迫切性的多邊體系。在深重的危機、戰爭、暴力和不平等的背景下，這次高峰會仍能讓來自約 200 個國家的領袖聚首一堂，顯示出在這個超全球化的世界中，重建和重新思考共存之道，並共同努力解決當今和未來的重大挑戰，仍有一些希望。.
在很短的時間內，我們的人口將達到 100 億，而差距卻越來越大。正如古特雷斯（Guterres）在大會上所說，「1% 的人口擁有全世界 42% 的金融資產」。此外，氣候變遷正在摧毀整個社區，並嚴重影響人類的未來。如果我們再加上正在奪去成千上萬受害者的衝突和可怕的戰爭，我們就極有必要邁向高效、包容和創新的多邊主義，並向全球和民主治理邁進。
近年來，多邊主義一直是批評的焦點，矛頭直指這些機制不足以應對時代的新風險。眾所周知，2030 年的可持續發展目標將無法有效實現，這也是導致簽署本協定的主要論據之一，而由於近年氣候變遷和武裝衝突等事件的發展方向，更重要的是由於人工智能等技術的影響所帶來的挑戰尚未可知，因此人們更加絕望和缺乏信心。
這就是為什麼行動的承諾必須更大。本次峰會必須提出真正能夠成為各國和國際社會路線圖的要務。即使在許多人眼中，這次高峰會只是一次表達願望多於具體行動的會議，但毫無疑問，為了讓這個核心意向有朝一日成為現實，這次高峰會是必要的。
懷疑多於肯定，儘管這次高峰會沒有標誌著多邊主義發展的前後，但值得注意的是，即使在我們今年所經歷的背景下（兩場大戰越來越擴散，不平等、氣候變遷、貧窮和暴力等風險越來越難解決），約200個國家、民間社會組織、學術界和私營部門舉行了數天的會議，嘗試尋找新的解決方案。這些解決方案仍遙遙無期，我們也許正處於多邊主義最重要的危機之一，但重要的是，這些空間必須持續舉行，即使只是作為希望的燈塔。
許多專家都同意，所有這些事例都應該更加明顯。它們需要成為公共辯論的一部分，需要進入公民的議程，這樣它們也會被內化、被捍衛，這種意向性也會成為他們自己的意向性。仍有許多工作要做，尤其是在全球南部的國家。但必須找到集體的解決方案和辦法，其中對抗貧窮和不平等，以及結束世界上的暴力和戰爭是優先事項。
我們需要一個新的、有效率的、包容的、綠色的和女性主義的多邊體系，而且我們現在就需要。任務艱鉅，但改革的成功與否，將決定世界能否共同和平地解決 21 世紀的衝突與危機。
[1] https://news.un.org/es/story/2024/09/153287
參考資料
- Arroba, A. (2024, 9 23). La Cumbre del Futuro y la invisibilidad de lo internacional. – Revista Onubense de Actualidad, Cultura y Debate. Retrieved September 24, 2024, from https://revista.lamardeonuba.es/la-cumbre-del-futuro-y-la-invisibilidad-de-lo-internacional/
- Global Network of Civil Society Organisations for Disaster Reduction. (2024). Cumbre del Futuro 2024: actualizaciones. GNDR – Global Network of Civil Society Organisations for Disaster Reduction. Retrieved September 24, 2024, from https://www.gndr.org/es/summit-of-the-future-2024-updates/
- Le Monde Diplomatique. (2024, 9 24). Editorial: “ONU: el trágico colapso del multilateralismo”. Le Monde. Retrieved September 24, 2024, from https://www.lemonde.fr/idees/article/2024/09/24/onu-la-panne-tragique-du-multilateralisme_6331170_3232.html
- Naciones Unidas. (2024). Cumbre del Futuro | Naciones Unidas. the United Nations. Retrieved September 24, 2024, from https://www.un.org/es/summit-of-the-future
- Organización de Naciones Unidas. (2024, 9). Noticias ONU. NAciones Unidas. https://news.un.org/es/story/2024/09/1532876
- Organizaciones de Naciones Unidas. (2024, September 8). Noticias ONU | Mirada global Historias humanas. Retrieved September 23, 2024, from https://news.un.org/es
- Organización de Naciones Unidas. (2023, Marzo). Informe de políticas de Nuestra Agenda Común 1 Pensar en las generaciones futuras y actuar en su beneficio. To Think and Act for Future Generations. Retrieved October 15, 2024, from https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/our-common-agenda-policy-brief-future-generations-es.pdf