巴西向非洲伸出援手，擴大與全球南方的關係
Matías Mongan，Gate Center 合作者，阿根廷拉普拉塔國立大學博士生。
盧拉‧達席爾瓦（Lula da Silva）一如他的前兩個任期（2003-2011 年），致力於加強與非洲國家的外交關係，以擴大巴西在「全球南方」的影響力。基於這個目標，總統近幾個月來多次出訪非洲大陸，強調巴西與非洲之間深厚的文化關係，並呼籲深化雙邊貿易。
與此同時，他打算增加巴西在該地區的外交存在，並在農業和醫療衛生等領域推動各種合作專案，儘管這與盧拉在 21 世紀的前十年所採取的方法不同，當時盧拉試圖將非洲國家變成國際化巴西公司的初始市場。
儘管盧拉擁有獨特的自願主義，並自命為非洲政府的代言人，無論是在G20或金磚五國（巴西目前擔任該組織的臨時主席）中，對非洲的外交政策都面臨一連串的內外部條件，限制了盧拉政府在非洲大陸採取國際行動的空間。
巴西對非洲的興趣：介於普遍性與自主性之間
根據 Tullo Vigevani (2008)，歷史上指導巴西外交政策的兩個主要準則是自主性和普遍性。自主性被理解為國家在與其他國家的關係以及在國際體系中所能擁有的迴旋空間，而普遍性則基於巴西必須能夠與所有政府建立外交關係的想法，不論其地理位置、政治體制或經濟議程為何，以擴大其自主性並鞏固其作為全球行動者的地位。
與自主性相反，普遍主義間歇性地出現在外交政策中，例如在獨裁統治期間的Jânio Quadros與João Goulart政府（1961-1964）或Ernesto Geisel政府（1974-1979）。至於後者，除了在1974年8月15日與中國重新建立外交關係之外，翌年，儘管與美國（US）當時所推動的反顛覆反共產主義鬥爭保持一致，但事實上的政權仍承認莫三比克和安哥拉共產主義政府的獨立（巴西是第一個這樣做的國家）。
盧拉‧達席爾瓦的前兩屆政府承繼了蓋瑟爾政府外交政策的遺產，並在所謂「透過多樣化達到自治」模式的基礎上，強調巴西外交的普遍主義特色 (Vigevani and Cepaluni 2007)。這項政策強調南-南合作，並促進與非傳統夥伴 (如非洲國家) 的政治-商業協議，因為這些都有助於減少與較發達國家 (美國、歐盟) 的不對稱性，並增加國家的國際談判能力。
這些外交關係也成為「國際化」巴西公司（Odebrecht、Camargo Correa、OAS，僅舉幾例）開拓新市場的工具，這些公司在盧拉第一屆任期內簽訂的無數新合作協議框架下，並在國家經濟與社會發展銀行（BNDES）等機構的財務支持下，開始在不同的非洲國家營運（Cervo 2010、Actis 2016）。 這種情況導致巴西與非洲之間的貿易額從 2003 年的 60 億美元增加到 2012 年的 256 億美元（Vinícius de Freitas，2016 年）。
在迪爾瑪‧魯塞夫（Dilma Rousseff）執政期間（2011-2016），巴西對非洲的出口主要集中在埃及、南非、安哥拉、奈及利亞、阿爾及利亞、摩洛哥、利比亞、加納、突尼西亞與塞內加爾等國家。然而，盧拉的繼任者決定解散在「透過多樣化實現自治」模式下建立的官僚架構，理由是其經濟與政治成本超過其效益（Gomes Saraiva 與 Bom Gomes，2016 年）。此外，2014 年 3 月開始的「Lava Jato」司法程序所產生的貪污醜聞，直接使先前盛行的外交政策模式陷入危機，並標誌著 Itamaraty 與「國際化」巴西公司之間默契聯盟的結束。因此，巴西政府開始關閉前一時期在非洲開設的部分大使館，並對非洲大陸採取被動的外交政策。
Michel Temer 的政府（2016-2019 年）限制了外交政策的普世性（Actis 2018 年），因此也限制了與非洲國家的外交關係。在博爾索納羅 (Jair Bolsonaro) 政府（2018-2022 年）期間，這種動態將進一步加劇，博爾索納羅在其整個任期內都沒有前往非洲，並關閉了在馬拉維、利比里亞和塞拉利昂的大使館（盧拉政府於 2023 年 11 月重新開放）。 這最終會傷害巴西與非洲國家之間的貿易：2009 年巴西對非洲的出口佔總額的 5.7%，而在盧拉重返總統位置的 2023 年，巴西對非洲的出口只達到貿易額的 3.9%（Osborn，2024 年）。
巴西重返非洲
盧拉-達席尔瓦第三屆政府的主要任務之一，是在博爾索納羅政府的相對國際孤立後，恢復巴西的國際吸引力。為了達到這個目標，普遍主義再次成為巴西外交政策的指導原則，並在多邊論壇上積極游說，以影響國際治理規範的釐定過程，符合「透過參與達到自治」（Fonseca Jr. 1998）的範例，同時試圖將巴西展示為「全球南方」國家的代言人。根據盧拉‧達席爾瓦總統本人的說法，「沒有非洲就沒有「全球南方」」。
總統利用擔任 2024 年前 G20 暫任主席的機會，發起「消除飢餓與貧窮全球聯盟」，目前已有 91 個國家 (包括 26 個非洲國家) 簽署該聯盟，其目的在於加強多邊政策，依照永續發展目標 (目標 1、2 及 10) 所定的目標，消除飢餓與貧窮。為鞏固合作夥伴關係，巴西總統透過訪問南非、安哥拉、佛得角、埃及和埃塞俄比亞，深化與非洲國家的外交關係，並在 2024 年 2 月以貴賓身份參加第 37 屆非洲聯盟 (AU) 首腦會議。2023 年至 2024 年間，盧拉在巴西接待了佛得角總理 Ulisses Correia e Silva、貝南總統 Patrice Talon 和安哥拉總統 João Lourenço。
與非洲重建關係的主要目的是尋求增加貿易：「一個擁有 2 億居民的國家，例如巴西，與埃塞俄比亞這個擁有 1.26 億居民的金磚國家有貿易關係，而我們的貿易流量只有 2,300 萬美元，這是不合理的。即使是與我們在非洲擁有最大貿易差額的埃及，也只達到 28 億美元。對於一個渴望擁有全球影響力的國家而言，這是不足夠的」（Rodrigues 2024），盧拉在 2024 年 2 月 17 日和 18 日舉行的非盟峰會結束時感嘆道。在會上，盧拉也告訴他的同業，他打算重組並免除加納、莫三比克和塞內加爾等國家欠巴西的 2.8 億美元債務的一部分。盧拉希望敦促其他債權人也這樣做（Osborn，2024年），他現在將以金磚五國候任總統的身份執行這項任務。
巴西非洲外交政策的限制
盧拉多次明確表示，他打算在非洲推動擴大的外交政策，並在此框架下，重新推出以「透過多樣化實現自主」模式為特色的公私合作。為此，政府於 2023 年底向國會提交法案，授權 BNDES 資助面向國外市場的商品和服務的生產和商業化（Agência Câmara de Notícias 2024）。由於貪腐醜聞及隨後的「Lava Jato」司法程序，這項特權於 2017 年暫停（Machado 2024）。
然而，這項新政策面臨一連串的內部和外部限制，限制了巴西在非洲大陸採取國際行動的空間。
第一個調節因素是經濟和政治。盧拉的前兩屆任期，巴西經濟年成長率為 4.1%（Mongan，2015 年），反對黨工人黨 (Workers’ Party, PT) 在國會幾乎沒有機會阻擋盧拉的倡議，與此不同的是，巴西經濟近年來才擺脫 2014 年至 2020 年間明顯的經濟衰退（當時人均國內生產毛額年成長率為 1.44%）。由於資源較前幾年減少，盧拉的政府似乎難以支持非洲大陸的長期合作政策。此外，該國在政治上仍然兩極化，支持前總統博爾索納羅 (Jair Bolsonaro) 的國會議員，除了偏袒貪腐之外，也會盡一切可能阻止他們認為是意識形態的外交政策回歸。
第二個影響因素也屬於物質性質。巴西擁有高度專業化的外交機構，也是拉丁美洲最重要的外交機構，但卻缺乏必要的資源在非洲這樣地理廣袤的大陸擴展其國際存在。此外，Itamaraty（外交關係部）傳統上優先與美國、歐洲及最近與中國建立外交關係，只在特定歷史時期才尋求與非洲接觸：「為了讓大家了解，巴西光是在法國和瑞士就有 94 位外交官，而在整個非洲大陸只有 84 位」（Assis，2024 年）；在 35 個巴西駐非洲大使館中，只有 14 個（40%）由大使領導，其餘都是由參贊、部長或秘書領導。此外，共有十個外交據點只有一位官員負責：尼日利亞、剛果民主共和國、貝南、貝寧、津巴布韋、喀麥隆、剛果共和國、加蓬、多哥、赤道幾內亞和布吉納法索。這些限制使得我們很難與這些國家建立更緊密的外交關係，其中有些國家目前還在經歷內部武裝衝突。
第三個調節因素是國際因素。在非洲，巴西無法在外交和經濟上與中國競爭。一個例子是，非洲政府與亞洲巨人之間的貿易在2023年達到2430億美元，而與巴西的貿易只達到210億美元（APEX 2023）。 習近平政府已將非洲大陸視為其國際影響力的主要領域之一，以至於在上一屆 2024 年中非合作論壇高峰會上，習近平政府承諾在三年內撥出 510 億美元，在非洲大陸開展從貿易、工業到數位領域的各種合作計畫（新華網 2024）。
因此，盧拉政府需要在非洲發展一個新的國際插入計劃，不僅僅強調商業方面或巴西與非洲國家之間存在的文化親和力，Mourão (1994)將這種方法稱為「文化外交」。在這個意義上，外交論述應更強調未來，而非奴隸制的歷史遺產，尤其是考慮到非洲目前的潛力：「一個年輕的大陸，對新科技開放，擁有龐大的消費市場」（Assis，2024）。未來的主要挑戰之一將是為非洲大陸制定一個具體的外交議程，並長期維持下去，以防止政治變化影響外交關係，並加強與 「全球南方 」的關係，無論總統是誰在任。