Brasil se acerca a África para ampliar sus relaciones con el Sur Global
Matías Mongan, colaborador del Gate Center y doctorando en la Universidad Nacional La Plata, Argentina
Igual que en sus dos primeros mandatos (2003-2011), Lula da Silva busca estrechar los lazos diplomáticos con los países africanos para ampliar la capacidad de influencia de Brasil en el “Sur Global”. En vista de este objetivo, el mandatario ha realizado en los últimos meses varias visitas al continente en las cuales ha resaltado los profundos vínculos culturales entre Brasil y África y ha exhortado a profundizar el intercambio comercial bilateral.
Al mismo tiempo, pretende aumentar la presencia diplomática de Brasil en la zona y ha impulsado diversos proyectos de cooperación en aéreas como la agricultura y la salud, aunque con un enfoque distinto al adoptado en la primera década del siglo XXI, cuando Lula pretendió convertir a los países africanos en un mercado incipiente para las empresas brasileñas internacionalizadas.
A pesar del característico voluntarismo del mandatario y de su pretensión de convertirse en un vocero de los gobiernos africanos, tanto en el seno del G20 como de los BRICS (donde Brasil actualmente ostenta la presidencia pro-tempore del organismo), la política exterior hacia África enfrenta una serie de condicionamientos, tanto internos como externos, que limitan el margen de acción internacional del gobierno Lula en el continente.
El interés de Brasil por África: entre el universalismo y la autonomía
Según Tullo Vigevani (2008), las dos principales directrices que históricamente han guiado a la política externa brasileña son la autonomía y el universalismo. Mientras la autonomía es entendida como el espacio de maniobra que el país puede tener en su relación con otros Estados y en el sistema internacional, el universalismo parte de la idea de que Brasil tiene que ser capaz de establecer vínculos diplomáticos con todos los gobiernos, independientemente de su ubicación geográfica, régimen político o programa económico, para ampliar su autonomía y consolidar su status de actor global.
A diferencia de la autonomía, el universalismo ha estado presente en la política externa de manera intermitente, así por ejemplo en los gobiernos de Jânio Quadros y João Goulart (1961-1964) o el de Ernesto Geisel (1974-1979), en plena dictadura. En cuanto a este último, además de restablecer relaciones diplomáticas con China el 15 de agosto de 1974, al año siguiente el régimen de facto reconoció las independencias de los gobiernos comunistas de Mozambique y Angola (siendo Brasil el primer país en hacerlo), a pesar de estar alineado en lo que hace a la lucha antisubversiva contra el comunismo impulsada por Estados Unidos (EE.UU.) en ese entonces.
Los dos primeros gobiernos de Lula da Silva retomaron el legado de la política externa del gobierno Geisel y acentuaron el carácter universalista de la diplomacia brasileña a partir del denominado modelo de la “autonomía por la diversificación” (Vigevani y Cepaluni 2007). Esta política hace hincapié en la cooperación Sur–Sur y en promover acuerdos políticos-comerciales con socios no tradicionales (como por ejemplo los países africanos), ya que estos contribuirían a reducir las asimetrías con los países más desarrollados (EE.UU, Unión Europea) y a aumentar la capacidad de negociación internacional del país.
Estos vínculos diplomáticos también servían como instrumento para abrir nuevos mercados para las empresas brasileñas “internacionalizadas” (Odebrecht, Camargo Correa, OAS, por nombrar algunas) que comenzaron a operar en distintos países africanos en el marco de los innumerables nuevos convenios de cooperación en los primeros mandatos de Lula y gracias al respaldo financiero brindado por instituciones como el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, BNDES (Cervo 2010, Actis 2016).Esta situación llevó a que el intercambio comercial entre Brasil y África pasara de 6.000 millones de dólares en 2003 a 25.600 millones en 2012 (Vinícius de Freitas, 2016).
Durante el gobierno de Dilma Rousseff (2011-2016), las exportaciones brasileñas a África se concentraron en países como Egipto, Sudáfrica, Angola, Nigeria, Argelia, Marruecos, Libia, Ghana, Túnez y Senegal. Sin embargo, la sucesora de Lula decidió desmontar la estructura burocrática creada en el marco del modelo de la “autonomía por la diversificación” por considerar que los costos económicos y políticos de la misma superaban a sus beneficios (Gomes Saraiva y Bom Gomes 2016). Además de que el escándalo de corrupción generado a raíz del proceso judicial “Lava Jato”, iniciado en marzo de 2014, directamente puso en crisis el paradigma de política exterior hasta entonces imperante y marcó el fin a la alianza tácita entre Itamaraty y las empresas brasileñas “internacionalizadas”. De esta forma, el gobierno brasileño comenzó a cerrar parte de las embajadas abiertas en África durante el período anterior y adoptó una política exterior reactiva en el continente.
El gobierno de Michel Temer (2016-2019) limitó el perfil universalista de la política exterior (Actis 2018) y, por ende, los vínculos diplomáticos con los países africanos. Esta dinámica se acentuaría aún más durante el gobierno de Jair Bolsonaro (2018-2022) quien no viajó a África durante todo su mandato y cerró las embajadas en Malawi, Liberia y Sierra Leona (reabierta por el gobierno Lula en noviembre del 2023).Ello terminaría perjudicando el comercio entre Brasil y los países africanos: en 2009 las exportaciones brasileñas a África representaron un 5,7% del total y en 2023, cuando Lula regresó a la presidencia, sólo alcanzaron un 3,9 % del comercio (Osborn, 2024).
El regreso de Brasil a África
Una de las principales prioridades del tercer gobierno de Lula da Silva es recuperar el poder de atracción internacional de Brasil luego del relativo aislamiento internacional durante la administración Bolsonaro. En vista de este objetivo, el universalismo volvió a convertirse en un eje rector de la política exterior brasileña, por otra parte se impulsó un activo proselitismo en los foros multilaterales para, en consonancia con el paradigma de la “autonomía por la participación” (Fonseca Jr. 1998), influir en el proceso de elaboración de las normas internacionales de gobernanza y paralelamente tratar de presentar a Brasil como un vocero de los países del “Sur Global”. Y, según el propio Presidente Lula da Silva, no “puede haber “Sur Global sin África”.
El mandatario aprovechó la presidencia pro-tempore del G20 hasta 2024 para lanzar la Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza, que ya fue firmada por 91 países (incluidos 26 africanos) y pretende fortalecer las políticas multilaterales para erradicar el hambre y la pobreza en consonancia con las metas establecidas por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (objetivos 1,2 y 10). Para consolidar la alianza, el presidente brasileño profundizó los vínculos diplomáticos con los países africanos mediante visitas a Sudáfrica, Angola, Cabo Verde, Egipto y Etiopía, donde participó como invitado en la 37ª Cumbre de la Unión Africana (UA) en febrero de 2024. A su vez, Lula recibió en Brasil, entre 2023 y 2024, al primer ministro de Cabo Verde, Ulisses Correia e Silva, al presidente de Benín, Patrice Talon y al de Angola, João Lourenço, quien participó, a invitación de Lula, en la Cumbre del G-20.
El principal objetivo de restablecer relaciones con África es buscar aumentar el intercambio comercial:«No tiene sentido que un país con 200 millones de habitantes, como Brasil, tenga relaciones comerciales con Etiopía, país BRICS que cuenta con 126 millones de habitantes, y nuestro flujo comercial sea solo de 23 millones de dólares. Incluso con Egipto, con quien mantenemos la mayor balanza comercial en África, alcanzó los US$ 2.800 millones. Esto es insuficiente para un país que aspira a tener influencia global»(Rodrigues 2024), lamentó Lula al finalizar la cumbre de la UA realizada entre el 17 y el 18 de febrero de 2024. En ese encuentro, el mandatario también les transmitió a sus pares su intención de reestructurar y perdonar parte de los 280 millones de dólares de deuda que mantienen con Brasil países como Ghana, Mozambique y Senegal, entre otros. Lula quiere instar a otros acreedores para que hagan lo mismo (Osborn, 2024), una tarea que ahora llevará adelante en el marco de su rol como presidente pro-tempore de los BRICS.
Límites a la política exterior africana de Brasil
En repetidas ocasiones, Lula ha dejado en evidencia su intención de impulsar una política exterior expansiva en África y en ese marco reeditar la alianza pública-privada que caracterizó al modelo de la “autonomía por la diversificación”. Para ello es que a fines del 2023 el gobierno presentó ante el Congreso un proyecto de ley que autoriza al BNDES a financiar la producción y comercialización de bienes y servicios destinados al mercado externo (Agência Câmara de Notícias 2024). Un atributo que le fue suspendido en 2017 como consecuencia del escándalo de corrupción y posterior proceso judicial “Lava Jato” (Machado 2024).
Sin embargo, esta nueva política enfrenta una serie de condicionamientos internos y externos que limitan el margen de acción internacional de Brasil en el continente africano.
El primero condicionamiento es de carácter económico y político. A diferencia de sus dos primeros mandatos, en los que Brasil creció a un 4,1% anual (Mongan 2015) y la oposición al Partido de los Trabajadores (PT) tenía poca posibilidad de bloquear sus iniciativas en el Parlamento, la economía brasileña recién en los últimos años logró dejar atrás la marcada recesión económica que padeció entre 2014 y 2020 (cuando el producto interno bruto per cápita se contrajo un 1,44 % anual). Al tener menos recursos que en años anteriores, parece difícil que el gobierno Lula pueda solventar políticas de cooperación a largo plazo en el continente africano. A ello habría que agregar que el país sigue muy polarizado políticamente y que las bancadas parlamentarias que responden al ex presidente Jair Bolsonaro van a hacer todo lo posible para evitar el retorno de una política externa a la que consideran ideologizada, además de favorecer la corrupción.
El segundo condicionamiento es también de orden material. Brasil posee una diplomacia altamente profesionalizada, además de ser la más importante en toda América Latina, pero carece de los recursos necesarios para ampliar su presencia internacional en un continente tan vasto geográficamente como el africano. Además Itamaraty (Ministerio de Relaciones Exteriores) tradicionalmente ha priorizado los vínculos diplomáticos con EEUU, Europa y más recientemente con China, por lo que sólo en períodos históricos puntuales ha buscado acercarse a África:“Para tener una idea, Brasil tiene repartidos solamente entre Francia y Suiza 94 diplomáticos, mientras que en todo el continente africano solo tiene 84” (Assis, 2024).De las 35 embajadas brasileñas en África sólo 14 (un 40%) están encabezadas por un embajador, el resto por consejeros, ministros u secretarios. Además de que un total de diez puestos diplomáticos sólo cuentan con un funcionario a cargo: Nigeria, República Democrática del Congo, Benín, Zimbabue, Camerún, República del Congo, Gabón, Togo, Guinea Ecuatorial y Burkina Faso. Estas limitaciones dificultan la posibilidad de estrechar vínculos diplomáticos con estos países, algunos de los cuales además actualmente padecen conflictos armados internos.
El tercer condicionamiento es de orden internacional. Brasil no puede competir diplomática y económicamente con China en África. Una muestra en este sentido es que el intercambio comercial de los gobiernos africanos con el gigante asiático alcanzó en 2023 los 243 billones de dólares, mientras que con Brasil sólo llegó a los 21 billones de dólares (APEX 2023).El gobierno de Xi Jinping ha convertido al continente africano en una de sus principales esferas de influencia internacional, a tal punto que en la pasada cumbre 2024 del Foro para la Cooperación entre China y África se comprometió a destinar 51 billones de dólares en un plazo de tres años para la realización de diversos programas de cooperación en el continente en aéreas que irán desde el comercio, la industria y el sector digital (Xinhua 2024).
Por tanto, el gobierno Lula necesita desarrollar un nuevo esquema de inserción internacional en África que no sólo haga hincapié en el aspecto comercial o en las afinidades culturales que existen entre Brasil y los países africanos, un enfoque al que Mourão (1994) denomina como “diplomacia cultural”. En este sentido, el discurso diplomático debería hacer más hincapié en el futuro y no tanto en el legado histórico de la esclavitud, sobre todo teniendo en cuenta las potencialidades con las que actualmente cuenta África: “un continente joven, abierto a las nuevas tecnologías y con un enorme mercado de consumo” (Assis, 2024). Uno de los principales desafíos por delante será desarrollar un programa diplomático específico para el continente africano que se mantenga en el tiempo para evitar que los cambios políticos afecten los vínculos diplomáticos y fortalecer las relaciones con el “Sur Global”, independientemente de los presidentes de turno.