擴大後的金磚國家：在中國領導下是強是弱？

Matías Mongan, 閘門中心撰稿人、記者兼博士生

第 16 屆金磚國家峰會於 2024 年 10 月 22 日至 24 日在喀山舉行，共有 24 位國家元首出席，其中包括 1 月 1 日正式成為該集團成員的五個國家：沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國、伊朗、埃及和埃塞俄比亞。阿根廷最終在 Javier Milei 政府於 2023 年上任後退出論壇。

最後，論壇並未決定繼續吸納新的正式成員，但決定在「聯繫國家」的名稱下加入一大群 13 個國家：兩個來自拉丁美洲（玻利維亞和古巴）、三個來自非洲（阿爾及利亞、奈及利亞、烏干達）、八個來自亞洲（白俄羅斯、印尼、哈薩克斯坦、馬來西亞、泰國、土耳其、烏茲別克斯坦和越南）。這印证了金磚五國的擴張週期，該週期於去年開始，主要由中國推動，中國希望將該集團轉變為一個相關的多邊論壇，其政治色彩多於經濟色彩，這將在與美國的地緣政治爭議框架下符合中國的利益，從 2025 年 1 月唐納德-特朗普（Donald Trump）的第二任期開始。

本文的目的在於盤點金磚五國，並分析金磚五國的擴大在多大程度上是一項優勢，對誰而言是一項優勢，或是會破壞原本就薄弱的內部凝聚力，並限制在美國軌道下的拉丁美洲國家的國際行動範圍，例如阿根廷（最後沒有加入）和巴西，巴西傳統上利用金磚五國作為強化其國家發展模式、使其貿易和政治聯盟多樣化的工具。

盤點金磚四國：從金融危機到中國領導力

金磚四國 (BRIC) 的縮寫源自 Jim O’Neill（2001 年）的一項研究，當時他是高盛 (Goldman Sachs) 投資銀行公司的高級主管，他在研究中分析了巴西、俄羅斯、印度和中國等新興強國的經濟影響，並將其與 G7 進行了比較。2009 年，該集團在俄羅斯舉行了首次峰會，一年後決定將南非納為正式成員。該集團最初的目標是擴大其影響國際金融體系的能力。從那時起，金磚五國決定採取合作立場，旨在保證現狀的運作，甚至在 2008 年國際金融危機期間扮演「穩定」角色 (Gratius 2008)。

其中一個例子是金磚五國於 2012 年 6 月 18-19 日在墨西哥洛斯卡沃斯舉行的 20 國集團峰會上，決定向國際貨幣基金組織捐出 750 億美元（中國 430 億，巴西、俄羅斯和印度各 100 億，南非 20 億），藉此採取新的「反周期」經濟措施，將歐元區的危機拋諸腦後（Gambina，2012 年）。

儘管金磚五國的經濟力量與日俱增，根據世界銀行的統計，到 2022 年，金磚五國的國內生產毛額 (GDP) 佔全球的 26%，但金磚五國幾乎無法擴大其在國際組織中的影響力，國際貨幣基金組織 (IMF) 的配額審查就是明證。在 2023 年 12 月 15 日的會議上，基金會理事會批准將成員國的配額增加 50%，這將使 IMF 的資金增加到 9,600 億美元（IMF, 2023）。然而，改變國家配額的分配以有利於新興國家和發展中國家的問題仍未解決，這項決定被移至 2025 年 6 月（Tran，2024 年）。

如此一來，IMF 再次忽略了金磚五國的歷史訴求之一，金磚五國在 2023 年約翰尼斯堡第 15 屆高峰會的最後宣言中曾強調，「配額分配的任何改變，都應該增加新興市場和發展中國家的比例，同時確保最貧窮成員的角色和代表性，並應該反映金磚國家在全球經濟中日益重要的角色」（Radio La Primerisima 2023）。

儘管中國與佔金磚五國 GDP 71% (García Fernández, 2023)的其他成員國之間存在社會經濟不對稱的情況，但自 2009 年第一次總統峰會以來，大家都傾向於以聯合外交的方式行事，並優先追求「共同利益」，尤其是在與發展相關的議題上。然而，中國政府一直保留在影響其國家利益的問題上行使默示否決權的權利。

中國政府意識到西方列強不會在國際組織中向其讓出相關決策空間，因此利用 2008 年國際金融危機結束了 「接觸 」政策¹ (Nye, 2024)，並開始設計自己的強國戰略，而金磚五國將在其中扮演領導角色。在外交政策日益傾向修正主義的同時，中國繼續尋求擴大其在現存國際治理體系中的影響力。

為了達成更多共識，中國政府將發展議題放在外交政策的中心位置，並推動了一系列多邊合作倡議。中國政治觀察社 (Observatory of Chinese Politics) 榮譽顧問 Xulio Ríos 認為，其中最受認可的是 2013 年推出的「一帶一路」倡議 (BRI)，該倡議表明中國傾向於「靈活的外交措施，摒棄西式 [固定] 結盟，傾向於建立以利益為基礎的夥伴關係」（Gratius and Mongan 2023）。

在中國近年來推動的積極和多層次外交政策的框架下，金磚五國顯示出逐漸制度化的過程（Stuenkel 2016）和部門多元化，包括環境、文化和科學問題等等。這種動力在福塔雷薩主席峰會（2014 年）上開始具體化，以世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）為例，為初具雛形的金融結構奠定了基礎。該峰會的最後宣言宣佈成立兩個機構：「新開發銀行 (NDB)，以促進成員間無政治條件的交易，以及備用儲備安排 (CRA)，其機構架構擁有高達 1,000 億美元的資本，增加其他國家加入此新金融安全網的可能性」(González del Miño, 2024: 68)。成立新開發銀行的初始資本（500 億美元）由五個金磚成員國平均分擔，以避免因中國佔優勢而受到批評，但中國仍提供了 CRA 41% 的資金（Optenhögel，2024 年）。

簡而言之，金磚五國的「軟制度化」（González del Miño，2024）過程與中國希望將該集團轉變為西方霸權機構的「制衡力量」，以鞏固多極國際秩序（Optenhögel，2024）的願望密不可分。

金磚國家擴大的利弊：阿根廷和巴西的案例

金磚國家的做法分歧體現在許多合作領域。隨著其議程多樣化和中國重要性的提高，對該集團正在獲得的形象開始出現第一批批評聲音，主要來自印度等國家，其次是巴西和南非，這些國家歷來都是中等強國並在南北之間發揮了紐帶作用。

這些國家一直對中國推動的金磚國家擴張持批評態度，因為它們擔心金磚國家的分量會減輕，而且擴張會削弱本已脆弱的內部凝聚力。 「雖然金磚國家的合併有助於提高金磚國家的國際地位，但它也帶來了一個難題：吸收太多新成員可能會削弱金磚國家的內部動力，使其繼續運作變得無效。在共識的基礎上」（Tran，2023）。

Stuenkel（2023）認為，2023年新的正式成員國（埃及、衣索比亞、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國和伊朗）的加入有助於增強中國的領導地位，並加劇歐盟的「反西方」論述偏見。此外，這些新成員能為金磚國家做出什麼樣的貢獻也存在疑問。乍一看，它們增強了其能源實力，並將其定位為能夠將其設計強加於國際石油和天然氣市場的參與者。但這將增加歐洲（這兩種商品的淨進口國）的國際脆弱性，但不會增加美國的國際脆弱性，美國近年來由於水力壓裂其儲量增加。

最後，擴大金磚國家的國際吸引力，並改變了「全球南方」通常看待該組織的方式，如下以阿根廷等拉丁美洲國家的內部辯論為例進行分析：最終拒絕加入歐盟——還有巴西。

米雷政府拒絕了這一合併，因為它認為“在這種情況下不合時宜”，而且違背了其促進與美國自動結盟的目標。 ）。其他人則認為，考慮到中美之間勢力範圍的爭端日益加劇，加入金磚國家可能帶來的成本大於收益：「加入金磚國家意味著正式化不必要的製度承諾，這可能會帶來難以克服的矛盾。

在此框架下，像阿根廷這樣的外圍國家需要推動與兩國等距的國際插入模式，也稱為“對沖戰略”，這一點就顯得尤為突出。根據嚴學通（2020）提出的此方案，該方案與格爾森·莫拉（Gerson Moura，1980）提出的「依賴中的自治」模式有相似之處，半外圍國家應盡量避免不會導致經濟發展的問題，並盡量集中精力雙邊議程朝著更符合各自利益的發展方向發展。

學通警告說，為了使對沖策略發揮作用，決策者必須擁有決策自主權，並避免公開向敵對一方做出承諾，在這種情況下是中國和美國。的中國領導層的軌道（Optenhögel 2024）可以被視為損害與美國雙邊關係的政治意圖宣言，除了不意指目前任何類型的有形經濟利益。 「如果目的是支撐金融層面，那麼沒有必要作為正式成員加入金磚國家，只需加入金磚國家銀行就足夠了（烏拉圭就是這樣做的）。這將意味著更少的政治風險，在轉型和全球不確定性的背景下，這是明智的做法」英聯補充道（2023：23-24）。

米萊政府決定不加入金磚國家，不僅使盧拉政府沒有明確的合作夥伴在擴大的組織框架內闡明外交立場，而且還引發了關於金磚國家是否繼續成為一個功能性工具的內部爭論。的外交政策。

在這種背景下，Gomes de Saraiva（2023）認為，金磚國家的擴張損害了該國，因為它削弱了其製定議程的能力，此外還限制了其國際行動的範圍，因為它與修正主義外交立場聯繫過於緊密。 「金磚國家不再是各個地區的大國組成一個不分南北的國家集團。最終為中國創造了另一個行動空間。金磚國家擴張越多，中國的領導地位就越突出」（Gomes de Saraiva 2023）。

巴西勞工黨的外交政策將自治視為一種工具，旨在加強其國家發展模式，或在無法實現這一目標的情況下擴大其國際行動空間。多年來，金磚國家有效地滿足了最後一項要求，以至於巴西對這一論壇的參與成為尋求「透過多元化實現自治」的典型例子之一（Vigevani 和Cepaluni 2007），這是國際組織使用的插入模式。

根據現實主義的觀點，從多極國際體係向日益增長的兩極主義的轉變（Creus，Actis 2020）使這種做法陷入危機，因為金磚國家的國際角色也因全球權力體系的變化而發生了變化。這導致金磚國家研究院的一個部門不再被視為促進國際組織決策體系更民主化的實體。

作為結束語

金磚國家的主要挑戰是繼續在國家和私營部門之間創造「共同利益」和合作，以造福所有人。這項任務將落在中國身上，中國將自己定位為歐盟的主要政治和經濟參考，近年來，中國一直能夠推動不同的多邊發展倡議，從而擴大其軟實力水平。

中國必須與越來越多追求不同外交利益的國家打交道，因此這有可能破壞金磚國家+的內部凝聚力，並增加對北京領導層的批評。因此，它必須產生內部共識。同時，應避免針對西方的言論變得激進，以免損害印度和巴西等國家的外交利益，這些國家對金磚國家的傾向持懷疑態度，並且歷史上一直充當著南北之間的紐帶。所有這一切都是在其經濟成長放緩以及唐納德·川普於 2025 年重返美國總統的框架內進行的，這將加劇與中國的競爭。

金磚國家成立近二十年來，經歷了不同的發展階段。它們已經從一個以非正式性為特徵、重點關注金融問題的“公約”，轉變為乾預國際體係不同部門的政府間實體。在此框架內，它力求將自己呈現為西方提出的治理模式的替代方案，同時繼續努力擴大其影響傳統多邊組織的能力。然而，這種擴張開啟了一個新的局面，並重新配置了集團內部的權力對比，導致緊張局勢日益加劇。

[1]作者認為，這種「遏制」外交策略將在2016年美國唐納德·川普上台後結束，川普加劇了對華地緣政治爭端，並將影響力推向了全球。