古巴在双重封锁之间： 《赫尔姆斯–伯顿法》在岛内外的影响

马德里卡洛斯三世大学

2026年3月12日，美国《赫尔姆斯–伯顿法》颁布已满三十周年。该法将对古巴的经济和政治封锁加以法典化，并通过扩大对与古巴保持经济关系的外国企业和行为体的制裁，强化了其域外适用的特征。自冷战结束以来，美国外交政策工具——尤其是经济制裁——一直被视为推动前社会主义阵营国家实现民主化进程的政治施压手段。然而，这些政策的实际效果却十分有限。

古巴案例尤为具有说明性。根据美国方面的说法，自1960年以来，其对古政策明确旨在促成“通过短缺和生活条件的恶化，以及由经济不满和困苦引发的不满情绪，对古巴政治项目进行内部消耗；削弱古巴的经济生活；实施旨在剥夺该国金融资源和物资供应的政策；降低名义和实际工资；从而引发饥饿与绝望，并最终促使古巴政府被推翻”¹。尽管古巴社会已经承受了长达60年的这种局面，这一战略的政治目标仍未实现，但却持续给古巴人民带来巨大痛苦。这凸显了长期强制性政策在结构上的局限性及其实际影响范围。

在国内层面，古巴总统米格尔·迪亚斯-卡内尔指出：“因此，经济斗争在于促使领导干部形成更加主动、理性和务实的态度，他们应被召唤去推动——而非阻碍或拖延——可靠而具体的解决方案，并加强经济管理的结构与团队建设”²。对内部障碍和拖延的提及，被一些分析称为“内部封锁”，因为这些因素限制了古巴共产党代表大会所批准的改革与转型措施的实施，而这些措施完全取决于政府自身。

制裁的经济、金融与卫生影响

美国通过其外国资产控制办公室（OFAC）对与古巴进行贸易与合作的外国企业实施制裁，体现了封锁的域外性与系统性。同时，这也阻碍了外国企业与美国企业之间形成自由竞争。这一判断在以下现象中得到强化：自2002年以来，美国以人道主义名义成为古巴食品和农产品的主要供应国，其对古出口额从2001年的400多万美元增长至2025年的4亿美元³。而对古巴的医疗和制药产品出口则从2015年的近500万美元增长至2025年的1.4亿美元⁴。

这些数据表明，美国试图在向古巴经济和基础设施提供商品与服务方面占据主导甚至垄断地位。正如古巴流行的一句说法：“谁都不能碰，只有我能碰”，这种立场通过惩罚任何试图与古巴进行贸易的企业或国家，确保了古巴在这种关系中的经济依赖性。同时，这种逻辑在某种程度上也延伸至整个拉丁美洲和加勒比地区。

另一个值得注意的方面是，封锁也作为一种功能性机制，在两国某些权力集团中发挥作用。其持续存在使古巴和美国的部分经济与政治群体受益，因为对抗本身既提供了政治合法性来源，也带来了经济收益。

总体而言，根据古巴官方数据，截至2025年，封锁造成的经济损失“超过2万亿美元”⁵。在此背景下，这些相关利益主体反对在巴拉克·奥巴马政府（2009—2017）期间启动的外交缓和与双边经济开放进程，并且未能充分利用与第三国国际协议所带来的有限机遇。这一系列因素构成了加剧社会不满的“完美风暴”，表现为抗议活动和不断上升的紧张局势，并在2026年美国对古巴能源封锁加剧的背景下进一步恶化。

封锁的最新强化：能源与域外维度

唐纳德·特朗普政府通过一项具有域外效力的能源“窒息”战略，加大了对古巴的施压力度，该战略于2026年1月29日的行政命令中正式确立。该命令基于一种“有争议的”认定，即将古巴界定为对美国国家安全构成“异常和特殊威胁”，从而宣布进入“国家紧急状态”⁶。在这种安全化政策框架下，古巴成为整体战略中的一环。据此，美国对任何参与向古巴出口燃料的国家、企业或航运公司实施惩罚性关税和次级制裁。

然而，表面上看似矛盾的是，特朗普总统本人却“批准俄罗斯油轮‘阿纳托利·科洛德金号’进入古巴港口，并在马坦萨斯港卸载约10万吨原油，用于人道主义目的”⁷。这一例外授权及其可能的重复性，引发了一系列问题，使人们得以观察特朗普政府如何将控制与人道主义援助结合起来，作为逐步影响古巴基础设施削弱和社会苦难程度（包括岛内外）的手段，并借助围绕当代冲突（如俄乌冲突）构建的地缘政治联盟。

这进一步强化了封锁在华盛顿全球战略中的工具性特征。与此同时，古巴政府不得不决定将有限的能源援助分配给哪些领域：“应急发电、公共交通、农业机械或铁路运输”，这些都是维持最低经济运转并在一定程度上缓解严重能源危机的关键部门。

特朗普–鲁比奥政府下的前景与情景

在这一历史背景下，总统唐纳德·特朗普和国务卿马尔科·鲁比奥的相关威胁言论，以及该政府已展现出的行为模式，从分析角度看，显示出美国对古巴实施武装干预的可能性较高。即便双方在形式上仍保持外交谈判渠道，这一情景也不能被排除。

如果特朗普选择不进行军事干预，则可能通过加强经济与能源制裁来试图在岛内引发内部冲突。反之，则可能在2026年11月中期选举前的数月内实施直接干预。其主要目标是取得新的政治“胜利”，以转移其选民对美国在伊朗军事行动可能带来负面结果的关注，从而动员集中在关键“摇摆州”的选民基础，包括佛罗里达州反卡斯特罗群体所能提供的29张选举人票。

然而，YouGov的民调显示，“61%的美国民众反对使用军事力量攻击古巴，57%反对推翻古巴政府”，仅有“13%支持对古巴发动攻击，18%支持通过军事手段推翻其政府”⁸。尽管如此，这一政策仍可被视为门罗主义的当代表述，将拉丁美洲和加勒比地区再次视为美国的专属势力范围，即其“后院”⁹。

与此同时，在梵蒂冈斡旋下进行的谈判中，不排除正在探索一种具有适度政治灵活性的“政权转型”方案。在这一背景下，国务卿马尔科·鲁比奥多次强调：“古巴需要两件事：经济改革和政治改革”，并指出，在不改变治理体系的情况下，深层次经济改革是不可行的¹⁰。自古巴被纳入特朗普总统议程中的一个新“项目”以来，鲁比奥被塑造成该战略的核心人物。

在第一阶段，以声明交锋、威胁、施压和外交博弈为特征，国务卿可能直接主导谈判。在第二阶段，不排除特朗普家族成员参与其中，类似于2025年以色列与哈马斯协议中的模式。若该行动取得成功，不仅将增强特朗普在关键州的选举地位，也将成为鲁比奥未来竞选总统的重要政治资本。

同时，与古巴政府达成和平协议也可能在美国部分民间社会中获得积极回应，因为古巴在象征意义上长期被视为对美国在拉丁美洲和加勒比地区外交政策的抵抗象征，并在国际社会中具有广泛影响。

然而，迪亚斯-卡内尔与鲁比奥近期的表态表明，对话渠道已严重受损，或尚未找到能够构建有效谈判议程的共同利益点。这一情况发生在古巴已取得部分进展的背景下，例如逐步释放2000多名政治犯¹¹，以及在2019年宪法中正式承认言论与结社自由（尽管在2021年抗议之后有所收紧，包括对互联网使用的限制）。

无论如何，古巴民众仍在持续承受封锁带来的直接影响。同时，古巴政府继续推进对经济和对外政策的“有控制开放”，允许私营企业发展并鼓励海外古巴人投资。与此同时，双方均承认谈判正在进行。在2026年3月25日接受Canal Red采访时，迪亚斯-卡内尔提出了核心条件：尊重主权、平等、互惠、无先决条件以及不干涉内政。

在第二层面，谈判可能涉及逐步放开古巴经济，以在优惠条件下吸引美国投资；允许美国企业直接参与战略部门；以及为1959年后财产被国有化的古巴裔美国企业家建立赔偿机制。

此外，还将涉及移民、人权、禁毒、区域安全和环境等议题。这些诉求与历史性问题交织在一起，例如归还关塔那摩海军基地所占领土，以及对六十多年封锁造成损失的赔偿。尽管两国之间的谈判仍在推进，但鉴于特朗普政策的不确定性，其对古政策可能发生180度转变——无论是演变为军事入侵、进一步加强制裁，还是利用国会多数推动解除封锁（尽管这一可能性最小）。