Los tres nuevos desafíos del Mercado Común del Sur (Mercosur)
Matías Mongan, Doctorando, UAM e investigador del Gate Center
El Mercosur, creado en 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, afronta tres retos de futuro: el cierre de un cuarto de siglo de negociaciones con la Unión Europea (UE). el ingreso de Bolivia al bloque, y las divergencias entre los presidentes de Argentina y Brasil. Este artículo se centra en analizar si estos tres retos permiten dinamizar al bloque sudamericano tras años de incertidumbre y reiteradas crisis político-institucionales.
Sin avances con la UE
Poco o ningún avance señaló la reunión, a inicios de septiembre, entre el Mercosur y la UE que afirmó que “aún no está lista” para cerrar los últimos detalles de la asociación interbloques, incluyendo el libre comercio, con el Mercosur con el que firmó hace cinco años un “acuerdo de principios”. Mientras que el Presidente brasileño, Lula da Silva, anunció que el Mercosur “está listo”, la agricultura sigue siendo el principal obstáculo para finalizar el larguísimo proceso de negociación que se inició en la primera Cumbre entre América Latina, el Caribe y la UE, celebrada en 1999 en Río de Janeiro.
Un no acuerdo perjudica los intereses del Mercosur, ya que sus Estados miembro necesitarán de la ayuda financiera y técnica de la UE para evitar impactos negativos de los cambios de la matriz energética (coches eléctricos) sobre el sector automotriz (CEPAL, 2024) que históricamente ha sido considerado como la base del Mercosur. Aparte de China, la UE asume un papel activo en este campo a través del programa de cooperación regional EUROCLIMA¹ y otros. Sin embargo, los esfuerzos de la UE han estado centrados en promover “cambios de consumo vehicular” y no en acompañar el proceso de transformación productiva, ecológica y energética de los países lo que les permitiría amoldarse a los requisitos medioambientales más estrictos que imperan en el sistema de comercio internacional.
Por ejemplo, el proyecto de reconversión del sistema de transporte paraguayo es llevado a cabo con el apoyo financiero de la Unión Europea, a través de su programa EUROCLIMA. Aunque estos convenios son importantes, ya que contribuyen a promover la transición energética, resultan insuficientes, dado que solo persiguen el objetivo de modificar los estándares de movilidad en los países de la región, pero no tienen un impacto directo sobre las propias economías que necesitan operar a través de sistemas de producción sustentables para garantizar la accesibilidad externa de sus productos.
Por eso resulta imprescindible que la UE, segundo socio comercial del Mercosur, incrementé la cooperación en esta área y la dote de un enfoque multidimensional que aborde los múltiples desafíos que implica la transición energética (UNCTAD, 2023). Esta postura no solo resultaría beneficiosa en términos medioambientales, sino que le permitiría al organismo recuperar parte de su capacidad de influencia o poder blando en la región y sentar las bases de un incipiente consenso entre ambos bloques en lo que hace al desarrollo sostenible. Entre otros, por este tema aún no se ha logrado avanzar en la implementación del Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, a pesar de ya haber transcurrido cinco años desde su oficialización.
Bolivia en el Mercosur: ¿suma o resta?
Un segundo desafío plantea la inserción de Bolivia, gobernada por el exministro de Hacienda de Evo Morales, Luis Arce, en términos económicos y políticos. La Cumbre del Mercosur, celebrada el 8 de julio, se realizó por primera vez con la participación de Bolivia como socio pleno representado por su Presidente Luis Arce cuya presencia contrastó con la ausencia de su homólogo argentino, Javier Milei.
La incorporación plena de Bolivia al Mercosur se había oficializado a finales de 2023. El país andino contará con un plazo de cuatro años para adecuarse al acervo normativo del Mercosur, lo que incluye la adopción de la Nomenclatura Común del Mercosur y del Arancel Externo Común (AEC), entre otras medidas arancelarias.
En su discurso, el presidente boliviano consideró que la inclusión de su país al Mercosur permitirá aumentar el intercambio comercial con los demás países miembros y fortalecer las complementariedades productivas de las economías. No obstante, es necesario remarcar que, tal como señala la CEPAL (2024), el ingreso de Bolivia no modifica el intercambio comercial que el país ya tenía con los miembros del Mercosur en el marco del Acuerdo de Complementación Económica, firmado en 1996.
Sin duda, el principal objetivo del gobierno boliviano es recuperar los niveles de intercambio comercial de la primera década del siglo XXI cuando el bloque alcanzó a ser el destino de más del 50% de las exportaciones bolivianas y el origen de más del 40% de sus importaciones, mientras que en 2023 las ventas al Mercosur solo representaron un 24% del total y las compras un 30% (CEPAL, 2024:38).
Lo que no queda tan claro es la aportación de Bolivia al Mercosur. En su discurso, Arce remarcó que su gobierno puede actuar como una “bisagra de integración” y conciliar los intereses del Mercosur y de la Comunidad Andina de Naciones, de la que Bolivia también forma parte, junto a Colombia, Ecuador y Perú, retomando el proyecto inicial de unir ambos bloques. Además de exhortar a trabajar por la industrialización de los recursos naturales estratégicos que poseen su país y la región, entre los que destacó el litio (Arce 2024).
El gas natural históricamente ha sido uno de los principales commodities exportados por el estado boliviano y actualmente representa el 18,8 % de las exportaciones totales enviadas a Argentina y Brasil (CEPAL, 2024:39). Pero la marcada caída en la producción gasífera registrada en los últimos tres años, que pasó de 16.969 millones de metros cúbicos en 2021 a 13.390 millones en 2023 (Bnamericas 2024), amenaza con diluir el principal atractivo económico que a priori traería aparejado la inclusión de Bolivia al Mercosur.
El Presidente boliviano se mostró optimista respecto al futuro del bloque y enfatizó en la necesidad de trabajar de forma conjunta, más allá de las diferencias ideológicas que puedan existir, en pos del beneficio colectivo: “Tenemos que ser capaces de llevar adelante una integración en la región a partir de respetar el sistema político y el tipo de gobierno que los pueblos soberanamente eligen” (Arce, 2024).
Las divergencias entre Lula y Milei
El tercer desafío consiste en afrontar las desavenencias políticas entre Argentina y Brasil. Evitar que el ruido político entre los gobiernos de Argentina y Brasil contribuya a una nueva parálisis del Mercosur que ponga fin al relativo dinamismo institucional del bloque tras el retorno al poder de Lula da Silva es, sin duda, un reto difícil de resolver.
Aunque el regreso al poder de Lula da Silva contribuyó a la percepción de que el Mercosur podía convertirse en una herramienta capaz de profundizar la integración económica y la cooperación entre los Estados miembros, las desavenencias ideológicas entre los gobiernos de Brasil y Argentina amenazan con prolongar la parálisis del bloque en un momento en que resulta imprescindible construir consensos “mínimos” para hacer frente a los múltiples desafíos del escenario regional e internacional actual. Entre ellos sobresale la transición energética que, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), amenaza la viabilidad del proceso de integración.
El mandatario brasileño dio muestras claras de su intención de“relanzar” el Mercosur. Además de facilitar el ingreso de Bolivia regularizó los pagos adeudados por su antecesor Jair Bolsonaro destinados a la financiación de organismos claves como el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), así como entidades como el PARLASUR, la Secretaría del Mercosur y el Instituto Social del Mercosur. Sin embargo, esta dinámica pareciera entrar en crisis después del ascenso al poder de Milei en Argentina, en diciembre de 2023, un presidente poco proclive a profundizar la integración sudamericana y quien se ha caracterizado por impulsar un discurso polarizante y escéptico respecto a fenómenos como el cambio climático.
El problema radica en que Lula y Milei tienen una visión completamente distinta respecto al funcionamiento del sistema de comercio internacional –y por ende respecto al Mercosur-. Mientras que Lula otorga al bloque un rol central en el modelo de inserción internacional de Brasil y resalta la necesidad de que el Mercosur se inserte en las cadenas de valor sin desproteger los sectores productivos estratégicos, Javier Milei considera que las reglas comerciales deben ser establecidas por el propio mercado y no por los Estados o grupos como el Mercosur. De ahí su decisión de no acudir a la cumbre presidencial de Paraguay y en su lugar enviar a la canciller, Diana Mondino, un gesto que fue criticado incluso por mandatarios más afines a su pensamiento económico, como puede ser el uruguayo Luis Lacalle Pou.
Las disputas políticas entre Lula y Milei por el momento no han perjudicado las dinámicas comerciales externas del Mercosur, como demuestra el hecho de que, de acuerdo a la CEPAL (2024:6), en el primer trimestre del 2024 las exportaciones de los países miembros crecieron un 4%. En cuanto al comercio intra-bloque, los mayores efectos negativos se han registrado en la economía brasileña, ya que las exportaciones argentinas (de las cuales el 82% son dirigidas a Brasil) han crecido un 7,25% en 2024, mientras que las importaciones (casi el 74% proviene de Brasil) han caído un 31,4% de acuerdo al Sistema de Estadísticas de Comercio Exterior del Mercosur (SECEM). En contraposición, las exportaciones brasileñas al bloque se han reducido en 2024 un 29,38 % (el 65 por ciento tiene como destino la Argentina) y las importaciones han crecido un 7,21 %.
Otros desafíos y perspectivas
Además de la disonancia política entre Argentina y Brasil, el Mercosur tiene por delante otros desafíos de carácter más estructural que amenazan la viabilidad del proceso de integración. Entre éstos podemos destacar el débil crecimiento económico y la reprimarización de su matriz productiva, un fenómeno generado como consecuencia del estrechamiento de los vínculos comerciales con China, principal socio comercial del bloque y destino de alrededor del 29% de sus exportaciones, según la SECEM.
El problema es que el bloque no solo vende menos, sino que, además, ha ahondado su perfil como exportador neto de materias primas, al verse inmerso en una división internacional del trabajo de nuevo tipo en la que China y otros países asiáticos aparecen como proveedores de productos industriales al Mercosur, desplazando de ese rol a los mismos miembros del bloque.
A pesar de los niveles de protección “extrazona” relativamente altos, los países sudamericanos se transformaron principalmente en exportadores de materias primas agropecuarias, minerales y energéticas (CEPAL, 2024: 20): “En 2023, las exportaciones de bienes basados en recursos naturales alcanzaron el 78,4% de las ventas totales del bloque y el 46,7% de las exportaciones al propio MERCOSUR. En 2011, estas últimas representaban el 35,2%, aun con precios internacionales de materias primas ubicados en niveles más elevados”.
La reprimarizacion acapara la atención de la academia (Busso Zelicovich 2021, Bianculli 2024, Teubal y Palmisano 2015) y de las elites políticas que, desde hace décadas, vienen haciendo hincapié en la necesidad de diversificar la matriz productiva, a pesar de no haber adoptado medidas concretas para afrontar este desafío. Esto lleva a pasar por alto otros complejos desafíos del Mercosur como puede ser la transición energética, un reto ante el cual los gobiernos necesitan actuar lo más pronto posible para evitar que genere impactos negativos sobre el sector automotriz (CEPAL 2024) que históricamente ha sido considerado como la base del proceso integracionista.
Una de las principales iniciativas impulsadas por la comunidad internacional ha sido el reemplazo de vehículos de combustión interna por eléctricos. Esta dinámica genera nuevas vulnerabilidades externas en el Mercosur, en la medida en que la producción de vehículos eléctricos requiere el desarrollo de nuevas capacidades productivas y de recursos financieros que los países de la región actualmente carecen y amenaza con prescindir de varios eslabones de producción actualmente existentes en el que participan alrededor de medio millón de personas (CEPAL, 2024:47).
De ahí la necesidad de que los gobiernos del Mercosur dejen de lado las diferencias políticas y los prejuicios ideológicos (sobre todo el presidente argentino, Javier Milei, quien en la campaña electoral impulsó un discurso negacionista respecto al cambio climático) para diseñar políticas públicas que promuevan la transición energética aprovechando las ventajas comparativas que posee el bloque sudamericano. El Mercosur ostenta una de las mayores reservas de litio a nivel mundial, mineral clave para la producción de las baterías que usan los autos eléctricos, pero este commodity termina siendo exportada a países como China, Corea y Japón contribuyendo a generar nuevas dependencias comerciales.
Por otra parte, algunos Estados miembro del Mercosur iniciaron experiencias de industrialización incipiente y de alcance regional (CEPAL 2024). La iniciativa más avanzada está ocurriendo en Brasil, donde el gobierno Lula lanzó, en 2024, el Programa Nacional de Movilidad Verde e Innovación (Mover) con el fin de mitigar las emisiones de carbono mediante la concesión de incentivos fiscales (Agência Brasil 2024). Medidas similares se han impulsado en Uruguay y en Paraguay, país que en mayo de 2023 anunció la puesta en marcha de su Plan Maestro de Movilidad Eléctrica para electrificar el 100% de la flota de vehículos de transporte público y el 50% de los vehículos de transporte logístico (CEPAL, 2024:48). El único país que, según la CEPAL, aún no ha delineado ningún tipo de política de promoción de la electromovilidad ha sido Argentina, a pesar de contar tanto con conocimientos técnicos como con los recursos naturales necesarios para incursionar en este campo.
Ante todos estos retos y problemas internos del bloque, no será fácil entrar en una nueva dinámica positiva del Mercosur cuyos 33 años de vida señalan, no obstante, su resistencia y capacidad constante de reinventarse. Un acuerdo definitivo con la UE, la ampliación a Bolivia y un entendimiento básico entre Argentina y Brasil, dejando de lado sus diferencias ideológicas, contribuirían a consolidar uno de los procesos de integración y concertación política más importantes de América Latina.
[1] Más información sobre el programa en: https://www.euroclima.org/.