La política exterior de Donald Trump: Una mirada desde el Sur Global

Miriam Gomes Saraiva, Profesora de Relaciones Internacionales, Universidad del Estado de Rio de Janeiro (UERJ), Rio de Janeiro

Aunque todo el mundo esperaba que la elección de Donald Trump como presidente de los Estados Unidos, en noviembre de 2024, traería cambios en la política exterior y él lo haya anunciado durante la campaña electoral, nadie se imaginaba el alcance del cambio que se está produciendo. 

Además del impacto en la política interna de Estados Unidos -que no se tratará aquí- las decisiones y acciones de Trump en materia internacional han tenido efectos y resultados a largo plazo. Estos cambios se dan principalmente en las áreas de multilateralismo, de la seguridad y del comercio internacional. 

Históricamente, la política exterior estadounidense no ha sido continua sino que ha cambiado unas cuantas veces en los últimos tiempos, especialmente con la alternancia de presidentes demócratas o republicanos. El sistema presidencial per se y el rol del ejecutivo en la elaboración de la política exterior aumentan la posibilidad de cambios en la política exterior con la rotación de la presidencia. Sin embargo, en materia de política exterior había algunos consensos desde el final de la Guerra Fría como, por ejemplo, el apoyo al multilateralismo. Estados Unidos fomentó las instituciones multilaterales del orden internacional liberal, encontrando en ellas una forma de estructurar el orden post Guerra Fría. Aunque haya habido algunos obstáculos en lo que respecta a las cuestiones medioambientales, desde los años noventa, las organizaciones internacionales han desempeñado un papel importante tanto en el ámbito de la seguridad como en el de la economía internacional. 

En el ámbito de la seguridad internacional, a pesar de las oscilaciones y del papel fragmentador del orden internacional desempeñado por la guerra contra el terrorismo de George W. Bush, la alianza de Estados Unidos con los países europeos a través de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) había continuado, basada en la gran contribución presupuestaria y responsabilidad de Estados Unidos.  Esta alianza tenía como objetivo principal contener un posible expansionismo ruso y enfrentar situaciones conflictivas en el continente europeo, y, de forma secundaria, evitar escenarios contrarios a los intereses occidentales en el Sur Global.

En cuanto a la economía internacional, Estados Unidos defendió durante mucho tiempo el liberalismo y se opuso a las propuestas de regulación del comercio internacional. Por lo general, sus dirigentes se han opuesto a los comportamientos proteccionistas y han utilizado los bajos aranceles comerciales como factor para atraer socios comerciales y, en consecuencia, extender la hegemonía estadounidense. 

La segunda elección de Donald Trump puso en entredicho estas señas de continuidad. Es cierto que la primera presidencia de Trump tuvo un impacto en el orden internacional al debilitar el multilateralismo e interrumpir las negociaciones de libre comercio, pero, en su primer mandato, el Presidente se enfrentó a resistencias a los cambios deseados dentro de su propio círculo político. Sin embargo, su segunda presidencia no sigue las mismas pautas. La desorientación del Partido Demócrata durante la campaña electoral, junto con la victoria de Trump en estados considerados pendulares (swing states), le otorgaron la legitimidad necesaria para gobernar con un poder cuasi absoluto. Esto le permitió desafiar tanto los preceptos como la tradición de la política exterior estadounidense, centrando su enfoque en la creencia de que, dada la centralidad de Estados Unidos en el mundo, este puede imponer a los demás lo que considere conveniente.  Además, Donald Trump concentra prácticamente todas las decisiones en la presidencia y no ha demostrado seguir ningún proyecto o corriente de pensamiento estructurado.

Trump y el multilateralismo 

Donald Trump es un gran exponente de la extrema derecha llamada populista. El principal rasgo de política exterior de esta corriente política es el antiglobalismo. En ella, la civilización occidental es vista como un conjunto de ideas tradicionales que están en peligro de desaparecer debido al afán de poder del aparato burocrático de las instituciones multilaterales. Esta burocracia correspondería a una élite internacional opuesta a los valores nacionales y que controlaría la velocidad de la globalización, comprometiendo el ejercicio de la soberanía de los Estados. El ataque a la defensa del medio ambiente también forma parte de esta narrativa. Según la corriente a la que pertenece el Presidente, los preocupados por el cambio climático utilizarían esta defensa para alcanzar objetivos políticos y socavar la soberanía de los Estados. Durante el primer mandato de Trump, las instituciones multilaterales -en particular el Acuerdo de París- sintieron el impacto de la retirada estadounidense. La Organización Mundial del Comercio (OMC) se paralizó, y durante la pandemia del Covid-19, Estados Unidos se retiró de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y antes de la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

El segundo mandato de Trump no parece diferente. En los primeros días de su segundo mandato, Estados Unidos volvió a retirarse del Acuerdo de París, de la OMC y de la OMS. Cabe advertir que, ante el aumento de los aranceles a la importación por parte de la administración Trump, la OMC no dispone de recursos para actuar como factor de contención. En consecuencia, su agenda de política exterior se define progresivamente al margen de las instituciones internacionales multilaterales. 

En un contexto de conflicto en Europa, la organización multilateral que más sintió el impacto es la OTAN. No es la primera vez que surgen problemas en el seno de la organización, especialmente cuando se trata de las exigencias de los estadounidenses de que los demás miembros compartan su presupuesto de forma más equitativa que ya tiene una larga tradición y que Trump ya había planteado antes. Pero en su segundo mandato, y con el agravamiento del conflicto entre Rusia y Ucrania, el distanciamiento entre EE.UU. y Europa se ha intensificado. La búsqueda de una solución al conflicto en conversaciones bilaterales, dejando a la OTAN y a la UE fuera de la ecuación, y el aumento de las exigencias de un reparto de las responsabilidades financieras de sus miembros, han mermado su capacidad de acción y han provocado que los europeos teman perder la protección de Estados Unidos. Esta preocupación impulsa a los europeos a considerar un plan de rearme de la Unión Europea y a definir los rumbos de su política exterior sobre la base de una autonomía estratégica.

Trump y la seguridad internacional 

El papel de Estados Unidos como garante de la seguridad europea también fue cuestionado en el pasado. Históricamente, los Republicanos han sido partidarios de una mayor participación de sus socios de la OTAN en el presupuesto de defensa, y habían adoptado -con moderación- la práctica política conocida como aislacionismo norteamericano. En su primer mandato, Trump probó suerte con el aislacionismo, que se materializó en la decisión de retirar las tropas estadounidenses de Afganistán. Las relaciones con Vladimir Putin oscilaron entre la rivalidad y la amistad. 

En su nuevo mandato había expectativas ambiguas sobre el perfil que adoptaría Donald Trump. Desde la campaña electoral, el Presidente identificó la OTAN como una “institución obsoleta”, y vendió la imagen de que pondría fin a las dos principales guerras del momento: la de Rusia contra Ucrania y la de Israel contra los palestinos en Gaza. Debido a su imagen de aislacionista había expectativas de que en el caso de que fuera elegido, Trump detendría (o restringiría) el apoyo a Ucrania que había ofrecido la administración Demócrata de Joe Biden. 

Una vez convertido en presidente, Donald Trump intentó buscar soluciones fuera de los marcos multilaterales en ambos conflictos. En el caso de la guerra contra Ucrania, se produjo un cambio radical de comportamiento en comparación con la administración de Joe Biden. Entre idas y venidas, se mantuvieron los proyectos aprobados por la administración anterior. Sin embargo, a principios de marzo, Trump ordenó la suspensión de toda la ayuda militar, proponiendo como condición que Ucrania autorizara inversiones estadounidenses para la explotación de minerales estratégicos en su territorio. Días después, tras aceptar el gobierno ucraniano la propuesta de alto el fuego de Estados Unidos, se reanudó la ayuda. En la práctica, el suministro de recursos para la defensa de Ucrania se volvió más incierto y se quebró la alianza incondicional del gobierno estadounidense con el país.

Conforme a su desprecio de las instituciones multilaterales, Trump ha establecido conversaciones directas con Vladimir Putin y Volodimir Zelenski, dejando de lado a la OTAN y a la UE. La medida de Trump debilita a la Organización, lo que repercute en los países socios de Estados Unidos en el hemisferio norte. Esta política podría conducir al crecimiento de una carrera armamentística o de posiciones belicistas en los países del Norte. El proyecto de rearme europeo, de llevarse a cabo, deberá articular a 27 países en un momento en que existen divergencias dentro del espectro político de la Unión Europea, donde también se observa un crecimiento de actores políticamente alineados con la extrema derecha. Este movimiento transforma la geopolítica mundial al colocar a Europa en el centro de las disputas y negociaciones militares a escala global.

En cuanto a la guerra en sí, aunque la paz parezca muy lejana, se están dando algunos pasos para poner fin al conflicto (como un primer alto el fuego, centrado en las zonas de infraestructuras). Por ser Rusia una potencia nuclear, se trata de un conflicto difícil de resolver de forma justa y, desde el punto de vista de países del Sur, es importante avanzar hacia la paz, incluso sin vencedores. Esto podría reducir el riesgo de futuros enfrentamientos, además de favorecer una reducción del gasto en seguridad.   Si el gobierno de Donald Trump logra un alto el fuego total, cumpliría con una expectativa generada tras su llegada al poder por parte de los países del Sur, y en particular, de aquellos que integran el grupo BRICS. La necesidad de poner fin a una guerra que afecta al multilateralismo puede parecerles más apremiante que evitar que Ucrania sufra pérdidas.

En el caso de la guerra de Israel contra los palestinos en Gaza (tras el ataque de Hamas en octubre de 2023), la implicación de Donald Trump en el alto el fuego poco antes de llegar a la presidencia suscitó esperanzas de solución del conflicto. Sin embargo, estas esperanzas se desvanecieron pronto. El apoyo incondicional de Trump a las operaciones militares agresivas de Israel reforzó la posición del gobierno de Benjamin Netanyahu. Trump también se burló de la tragedia al sugerir (en un video frívolo) que se expulsara a los palestinos de sus tierras y que se construyera un complejo turístico en la Franja de Gaza. Estas propuestas desataron las críticas internacionales y detonaron los esfuerzos de los países árabes por construir una solución que tuviera en cuenta los intereses de ambas partes. 

Dos meses después, el alto el fuego terminó e Israel reanudó sus ataques contra Gaza, aumentando una vez más el número de muertes de civiles. La propuesta de los países árabes de formar un gobierno compuesto por la Autoridad Palestina no parece ser aceptada por los sectores más derechistas del gobierno israelí y la perspectiva de expulsar a los palestinos de Gaza de una forma u otra ha aparecido entre líneas en declaraciones oficiales. Israel ha ido incrementando sus acciones de contención con actores del Medio Oriente próximos a Irán y partidarios del grupo Hamas en Gaza, cambiando el equilibrio de poder en la región (como en el caso de Hezbolá). En esta clave también habría que leer el inicio de negociaciones bilaterales entre EE.UU. e Irán, el principal rival de Israel en la región, con capacidad de crear armas nucleares. 

El comportamiento de Trump frente al conflicto palestino-israelí es, por tanto, decepcionante. Una vez más, y sin enfrentarse a la resistencia de otros países de la OTAN, Estados Unidos está proporcionando un apoyo incondicional a Israel, en detrimento de una población del Sur, con un gran número de víctimas mortales, la mayoría civiles (unas 46.000 personas). Además, el gobierno ha cancelado los contratos de ayuda humanitaria de USAID en Oriente Medio y cerró momentáneamente la agenda de cooperación estadounidense.

Trump y la guerra comercial

En cuanto a las relaciones comerciales de EE.UU., la mayor acción de Donald Trump en su primer mandato fue renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), dando paso a un nuevo formato y rebautizándolo en el Tratado Estados Unidos-México-Canadá (TMEC), que veía más conveniente. El país abandonó el Tratado Transpacífico de Libre Comercio (Trans-Pacific Partnership, TPP), congeló las negociaciones sobre el Acuerdo Transatlántico y se establecieron algunos aranceles comerciales específicos sobre socios concretos. Pero, como ocurre con la extrema derecha en términos generales, aunque tuviese un comportamiento alejado del liberalismo político, no parecía alejarse del liberalismo económico como referencia en el campo económico. 

Esta vez, Trump ha adoptado un comportamiento claramente contrario al liberalismo, mostrando un sesgo que a muchos pensadores de extrema derecha no les gusta mostrar. Ha aplicado una política proteccionista, imponiendo aranceles a otros países, sean o no socios cercanos de Estados Unidos. Empezó amenazando a los países vecinos Canadá y México (sus principales socios comerciales), y siguió con los demás. No era sorprendente, como había indicado durante la campaña, pero la amplitud de los aranceles y la falta de normas llamaron la atención. 

Al parecer, la definición de los nuevos aranceles no se basó en una evaluación que considerara los diversos factores que inciden en el comercio internacional, sino en una fórmula centrada en medir el déficit comercial que Estados Unidos tiene con cada país. La ubicación geográfica de los países tampoco fue tomada en cuenta; la medida respondió únicamente a la existencia de un superávit o déficit comercial de cada país con respecto a Estados Unidos. Con los países con los que Estados Unidos es deficitario, los aranceles oscilaban entre el 11% y el 50%. Para los demás, los aranceles se fijaron en el 10%. 

Tarifas de Donald Trump en 3 de abril¹

La tabla incluye países aliados de Estados Unidos, así como latinoamericanos y caribeños. China no figura, ya que los aranceles aplicados a ese país comenzaron en un 34% y ya superan el 100%. Una semana después de establecer las tarifas, el gobierno de Trump dio marcha atrás, congelando todos los aranceles —excepto los aplicados a China— al 10% durante 90 días. Estas oscilaciones son características del comportamiento de Trump y generan mayor preocupación y desconfianza.

El impacto de la aplicación de estos aranceles fue muy fuerte en los mercados bursátiles y los tipos de cambio de los demás países. La centralidad de Estados Unidos en la economía internacional significa que sus movimientos afectan a todos los demás. Muchos de los países que se han visto afectados por el aumento de los aranceles son socios, lo que en sí mismo provoca distanciamiento, así como esfuerzos de negociación o la implementación de aranceles a productos de Estados Unidos como lo está haciendo China. El resultado será una guerra comercial a nivel mundial, con efectos negativos para el crecimiento económico y la inflación. Las amenazas comerciales a China no son nada nuevo de parte de Trump, pero ahora está escalando a una guerra comercial directa. Países del Sur Global con industrias temen recibir una gran cantidad de productos industriales chinos a precios altamente competitivos, lo cual incidiría negativamente en su propia producción, dependencia de China y su producción local de productos de valor añadido. En todo caso, los vaivenes en la política de aranceles de Donald Trump generan una gran incertidumbre en las bolsas de valor y en las relaciones internacionales en general.  

En segundo lugar, el planeta vive actualmente las graves consecuencias del cambio climático y los países e instituciones internacionales buscan transformar la matriz energética hacia una economía verde. Por otro lado, una guerra comercial internacional absorbe recursos, dificultando afrontar el reto de los cambios en el medio ambiente y anulando las posibilidades de avanzar en la COP 30 que se celebrará en noviembre de 2025 en Belém, Brasil.

Por fin, está la incertidumbre. Donald Trump puede dar marcha atrás o negociar con algunos países, pero la forma en la que se decidió y anunció su política arancelaria está provocando dudas e incertidumbres que, en el ámbito económico, están generando recesión y reducción de las inversiones. El comportamiento de Trump pone en cuestión el formato seguido por la economía desde los años 2000: la producción basada en liberalismo comercial y en las cadenas de valor. Ciertamente, esta incertidumbre tiene un fuerte impacto en los países con menos recursos, en el Sur Global.

América Latina y los límites a la inmigración 

El comportamiento de Estados Unidos hacia América Latina, evidentemente, genera preocupación en la región. Durante su primer mandato, Donald Trump distanció a Estados Unidos de la región, aunque impulsó la creación del Grupo de Lima. En aquel entonces, la crisis de Venezuela ocupó un lugar destacado en la agenda. Pero el principal motivo de preocupación fueron las críticas y las restricciones impuestas a la inmigración, compuesta en su mayoría por latinoamericanos. 

Donald Trump no tiene una política exterior regional dirigida a América Latina, lo que puede verse como una ventaja. Pero la guerra migratoria que ha llegado con más fuerza en su segundo mandato ha afectado a las relaciones interregionales. Además de las conocidas restricciones a la entrada de inmigrantes, el gobierno estadounidense ha puesto en marcha una política de deportación de latinoamericanos de distintas nacionalidades en vuelos en condiciones precarias. Un grupo de venezolanos, por ejemplo, fue enviado a prisiones en El Salvador.

Esto ha provocado fricciones con varios gobiernos latinoamericanos y ha sembrado el miedo entre las comunidades latinoamericanas residentes en Estados Unidos. Algunos países intentaron una reacción más enérgica, como en el caso de Colombia, cuando el Presidente Gustavo Petro se negó a recibir en su territorio aviones militares con deportados. La respuesta de Donald Trump fue amenazar con una guerra comercial. La crisis se resolvió, y desde entonces, los países de la región han evitado generar conflictos con Estados Unidos, optando por resolver los desacuerdos mediante la diplomacia.

Como agravante, no existe una posición unificada entre los presidentes latinoamericanos. Los presidentes Javier Milei, de Argentina, y Santiago Peña, de Paraguay, han adoptado una postura alineada con el gobierno de Trump. En la cumbre de la Comunidad de los Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), la declaración final reafirmó la autonomía de los países de la región y expresó críticas hacia la guerra arancelaria. Sin embargo, tres Estados miembros no firmaron dicha declaración.

Expectativas para el futuro 

Los cambios de Donald Trump en la política exterior estadounidense, además de causar sorpresa y ocupar los medios de comunicación internacionales, tendrán un impacto negativo en la política internacional y en el orden internacional liberal. 

La sorpresa se produce a pesar de las indicaciones dadas por Trump durante su campaña a la presidencia. La falta de un proyecto estructurado que sustente el comportamiento adoptado por Estados Unidos y un enfoque que parecer ser centrado únicamente en el interés propio, eleva la sorpresa a temor. No cabe duda de que las iniciativas de Trump provocarán cambios en las instituciones internacionales, aunque aún se desconozca su alcance. Puede ser el mayor cambio estructural en el orden internacional desde el fin del bipolarismo. Y el cambio siempre causa aprensión. 

Se plantean preguntas tales como: ¿Qué impacto tendrá el comportamiento de Estados Unidos en las instituciones multilaterales? ¿Qué papel desempeñará China en un mundo fragmentado? ¿Cómo se estructurará la seguridad internacional con una menor implicación de Estados Unidos? ¿Se producirá una recesión económica provocada por los aranceles comerciales aplicados por el gobierno estadounidense? ¿Dejará de ser el patrón liberal el pilar de la economía internacional?

Desde una perspectiva latinoamericana, la gran pregunta que se plantea es: ¿qué puede ocurrir con la hegemonía estadounidense en la región? ¿Es posible que se debilite? Esta incertidumbre genera sentimientos ambivalentes e incluso contradictorios. Por un lado, una eventual crisis de la hegemonía estadounidense podría reducir la cooperación bilateral con los países de la región en temas clave, como el combate al crimen organizado, la cooperación tecnológica o medioambiental, así como afectar los bajos aranceles comerciales otorgados por muchos años por Estados Unidos. Por otro lado, dado el carácter históricamente opresivo de dicha hegemonía, su debilitamiento podría abrir espacio para una mayor autonomía de los países latinoamericanos.

Visto desde miradas del Sur Global, los mismos sentimientos se aplican al impacto del aislacionismo estadounidense en el orden internacional. Desde los años 1960, varios países del Sur, entre ellos Brasil, han intentado, mediante asociaciones e iniciativas multilaterales, contrarrestar el peso de Estados Unidos en el orden internacional. La expectativa es que el comportamiento inestable y desorientado de la política exterior estadounidense bajo Donald Trump conduzca a una reducción de la fuerte presencia estadounidense en la política internacional y a una reducción de sus socios. En un orden más multipolar, los países del Sur tienden a fortalecerse. Según Celso Amorim, «tenemos que aprender a vivir en este mundo multipolar»². Es, pues, una época de expectativas y desafíos, y el objetivo es orientar la superación de los retos para la construcción de un mundo mejor.

[1]Fuente: Ben Chu e Tom Edgington. Como as tarifas de Trump foram calculadas? BBC News Brasil, 03 de abril de 2025. https://www.bbc.com/portuguese/articles/cz79wxwxyg4o

[2]Entrevista con Celso Amorim, ex ministro de Asuntos Exteriores de Brasil y actual asesor de asuntos internacionales del Gobierno de Lula da Silva. Por Mónica Bergamo, Celso Amorim diz que Trump é o interesse ‘nu e cru’ e que Brasil tem que se reorganizar. Folha de São Paulo, 22 de marzo de 2025.